房屋承租人的优先购买权是指当房屋出租人出卖房屋时，承租人在同等条件下，依法享有优先于其他人购买该承租房屋的权利。 1最高人民法院出台《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》不仅积极肯定了房屋承租人优先购买权的存在价值，而且进一步明确了房屋承租人优先购买权的权利性质、权利的行使条件和方式。但实践中，房屋承租人优先购买权制度还存在很多不完善之处。
　　一、关于房屋承租人优先购买权的两种观点
　　关于房屋承租人优先购买权制度，学术界和实务界至今仍存在存废之争。
　　主张该制度存在的理由的有：第一，房屋承租人优先购买权具有效率和秩序价值，可以充分发挥物的效用，提高物的使用效率，维护既有的物的使用关系，稳定社会经济秩序。第二，体现了实质上的公平。在出租人与承租人的关系之中，承租人因基于出租人的所有权而享有物的使用权，承租人被当然推定为“弱者”，如承租人和第三人享有平等的购买权则不利于保护弱者的合法权益，所以国家通过法律允许承租人、共有人在同等条件下优先购买，反映了在经济公平基础上国家对平等权所进行的修正，这是法律公平实现的更高层次。
　　与此相对，有大批学者主张废止，理由是：第一，所有权权能的要求。房屋承租人在同等条件下的优先购买权，是对出租人出卖房屋的选择权的一种限制，是对意思自治原则的侵犯，同时也一定程度上损害和制约了房屋所有人对特定人格对象的出售房屋的权利，为新的矛盾纠纷引发留下了隐患。 2第二，立法本身存在缺陷。“同等条件”规定模糊，造成适用法律上的不确定状态。出租人为了与第三人订约，双方可以先达成高价约定迫使承租人放弃权利，出租人再实际低价转让给第三人，而且优先购买权的行使令房屋所有权陷入了一种不稳定状态，房屋交易遥遥无期，善意买受人的利益遭到极大的破坏，交易安全无从谈起。 3第三，通行的制度作用显见。《合同法》虽然以基本法律的形式确定了房屋承租人享有优先购买的权利，但无法使现有的物的租赁关系处于实质的稳定之中。如果从维护房屋租赁的稳定性和承租人的权益角度出发，为各国所普遍接受的“买卖不破租赁”原则即可实现此目的。在租赁关系存续期间，即使出租人将租赁物让与他人，对租赁关系也不产生任何影响，买受人不能以其已成为租赁物的所有人为由否认原租赁关系的存在并要求承租人返还租赁物。第四，立法背景已演变。房屋承租人的优先购买权是应我国建国初期房产资源匮乏的经济形势要求而产生的，随着我国市场经济改革的进一步深化以及商品化住房制度的建立，房产交易市场的繁荣为居住的实现提供了多种条件和方式，承租人不购买所承租的房屋并不会影响其基本的生活需要，而且市场经济发展所需求的意思自治和交易安全却恰恰是优先购权制度所压制的法律价值。 4
　　二、对房屋承租人优先购买权两种观点的评析
　　纵观上述反对与赞成的声音，虽然反对的理由有合理成分，但笔者更赞同保留房屋承租人的优先购买权制度。所有权的行使是所有人对物进行支配，体现其支配权的过程，具体地表现为所有人依照法律规定实现其所有权各项权能的行为。所有权虽然是一种完全的支配权，但要在法律规定的范围内进行，不得滥用所有权损害社会公共利益和第三人利益，所以，所有权不受限制的理想从来就没有彻底地变为现实。“买卖不破租赁”原则也不可能完全替代房屋承租人优先购买权制度发挥效用，第三人从出租人手中购买房屋多半并不是再出租，而是出于居住、营业等需求，实质上房屋买卖后的租赁关系很难继续保持稳定的状态，对承租人而言，如没有优先购买权对出租人的约束，其合法权益很难得保护。现阶段，虽然房屋承租人优先购买权的立法背景发生了变化，但住房紧张的状况在商品房高房价的压力下必然出现反弹趋势，保留此项制度非常必要，至于立法本身存在的弊端，则可以通过正确认识优先购买权的效力、修正相关法律条文解决。
　　三、完善房屋承租人优先购买权制度的建议
　　（一）房屋承租人优先购买权的效力
　　房屋承租人的优先购买权是建立在先买权基础上的，先买权在我国现行立法也叫优先购买权，优先购买权既有物权效力的优先购买权，也有债权效力的优先购买权。物权的优先购买权可以对抗任何人，具有对世效力。债权的优先购买权只能在当事人间主张，不能对抗第三人。前文已述及房屋承租人的优先购买权的价值，笔者较同意给予承租人债权保护。基于债权的相对性，确立债权属性，意味着承租人的优先购买权的行使只影响承租人和出租人之间的法律关系，而对于第三人不产生约束力。在出租人尚未转移租赁房屋所有权时形成类似一物二卖关系，承租人的优先权应是优先于第三人取得物权，第三人可依其出租人之间债权合同主张不履行赔偿之诉。而在出租人已经转移房屋所有权的情况下，承租人得主张债之不履行赔偿之诉救济其优先利益。 5《合同法》中关于房屋承租人优先购买权的内容过于原则，但是最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体问题的解释》补充了相关内容，实现了法律体系内部的和谐统一。
　　（二）关于同等条件的司法判定
　　同等条件是指房屋出卖价格、支付方式、缔约考虑期限、附带的其他条件等方面对等。同等并非要求承租人承受的条件与第三人的完全相同，只要基本对等，并且不损害出租人的合法权益，不阻碍出租人与不特定第三人进行买卖房屋磋商即可。对于房屋价格的参照基准，有人建议对于房屋出租人与特定第三人之间具有其它诸如买卖、借贷、商贸等经济往来利益等情况的，适用金钱折算法，承租人在满足承担房屋售价加上金钱折价总和的基础上得主张房屋优先购买权。 6鉴于人格利益商品化理念对于传统民法理念的突破，增加基于特定第三人产生的人格利益，转移到房屋价款之中，有其合理的部分，也符合市场经济规律的发展，但实践中应慎重审查出租人与特定第三人是否存在规避承租人优先购买权行使的情形。
　　（）关于损害承租人优先购买权的救济期限
　　除斥期间仅适用于形成权，期间届满权利当然消灭。据此，如将承租人的优先购买权定性为形成权，除斥期间届满后，承租人便不可主张权利，出租人仅因期间届满就能对抗承租人而无需提出其他抗辩理由，承租人的实体权利会消灭，并且除斥期间不适用中止、中断和延长的规定，这样不利于完整地保护承租人的权利。所以，对损害承租人优先购买权的救济期限应适用诉讼时效。《民法通则》规定普通诉讼时效为二年，考虑到救济期限太长不利于鼓励交易，太短不利于维护承租人的利益，所以建议适用一年的特殊诉讼时效。实践中可能存在出租人未通知承租人转让房屋，第三人又多次易手的情形，如承租人因自己的疏忽错过在合理期限内主张优先购买权，多年以后再主张，对出租人和第三人来说不公平，建议一年的诉讼时效从承租人知道其优先购买权被侵害之日起算，但从出租人与第三人签订房屋买卖合同或实际转让之日起不超过三年为宜。另外，《民法通则》第138条规定：“超过诉讼时效期间，当事人自愿履行的，不受诉讼时效限制”，适用诉讼时效相比较除斥期间而言有灵活之处，也给承租人的权利实现提供了多种可能。
　　（）对承租人的限制
　　1、承租人必须是基于居住与出租人建立租赁关系的，才享有优先购买权，出于商业和其他用途的不能享有。如此才符合承租人优先购买权制度侧重维护承租人的居住、生活、休憩利益的主旨。2、承租人优先购买权的效力只及于其承租范围内的房屋，按对“出租人出卖租赁房屋”的通常理解，承租人与未承租房屋部分没有太大的依赖关系，故不能主张优先购买权。3、承租人经出租人同意将房屋转租，从实际占有房屋和对房屋的依赖关系出发，由次承租人享有优先购买权较合理，但如果承租人转租未经出租人同意，承租人和次承租人都不应享有优先购买权。4、一个房屋上存在多个租赁关系时，房屋可分割出卖的，各承租人仅对承租的部分享有优先购买权，承租人就承租部分放弃优先购买权的，其他承租人对此不能主张优先购买权；不可分割的，各承租人能协商一致的按协商结果处理，不能协商一致的由承租房屋所占整体房屋比例最大的承租人享有整体房屋的优先购买权，若放弃则按比例大小依次类推。
　　（五）与其他权利冲突的解决
　　1、与善意第三人的买受权。《物权法》已将善意取得的范围扩展至不动产，在房屋出租人与善意第三人已经依法办理了房屋产权过户手续的情况下，第三人取得房屋所有权。“两利相权取其重”，基于债权关系产生的承租人的优先购买权须让位于物权，据此，承租人不能再主张优先购买权，不能请求善意第三人返还房屋。2、与其他共有人的优先购买权。共有人的优先购买权是基于物权关系产生的，承租人的优先购买权是基于债权关系产生的，根据物权优于债权的原理，共有人的优先购买权优于承租人的优先购买权。3、与拍卖中最高竞价者的买受权。按最高人民法院《关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》的规定，出租人用拍卖方式出卖房屋应提前通知享有优先购买权的承租人，承租人未到场的视为放弃。据此，承租人的优先购买权不能对抗拍卖中最高竞价者的买受权。承租人如到场参与拍卖，则成为竞买人，所享有的权利应当与其他竞买人无异。但有可能承租人因各种客观理由不能到现场参与竞买，应建议承租人享有报价的权利，如现场竞价低于承租人的报价，由承租人以报价买受房屋。

　　北安市法院 王胜宇
上海市人大常委会


上海市人民代表大会常务委员会关于修改《上海市人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员条例》的决定

(2008年11月26日上海市第十三届人民代表大会常务委员会第七次会议通过)


　　上海市第十三届人民代表大会常务委员会第七次会议，决定对《上海市人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员条例》作如下修改：

　　一、第二十条修改为：“由市人大常委会任命的国家机关工作人员，因工作机构名称改变的，应当提请市人大常委会任命；工作机构名称没有改变，工作职责范围有变动，市人大常委会原任命的国家机关工作人员没有变动的，不再重新任命，但应当由原提名人就工作职责范围变动的情况报市人大常委会备案。”

　　二、第二十一条修改为：“由市人大常委会任命的国家机关工作人员，因工作机构撤销、合并、名称改变或者退（离）休需免职以及在任职期间去世的，原任职务自行免除，不再办理免职手续，但应当由原提名人报市人大常委会备案。”

　　三、第二十四条修改为：“在市人民代表大会闭会期间，市人大常委会可以决定撤销个别副市长的职务；可以撤销由市人大常委会任命的市人民政府其他组成人员的职务；可以撤销市各中级人民法院和上海海事法院院长、市高级人民法院和市各中级人民法院、上海海事法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员的职务；可以撤销市人民检察院各分院检察长、市人民检察院及各分院副检察长、检察委员会委员、检察员的职务；可以撤销由市人大常委会任命的其他国家机关工作人员的职务。

　　在市人民代表大会闭会期间，市人大常委会认为市高级人民法院院长需要撤换，须报请最高人民法院报经全国人民代表大会常务委员会批准。

　　在本市各区、县人民代表大会闭会期间，根据各区、县人大常委会的决定和市高级人民法院的提请，市人大常委会可以批准撤换本市各区、县人民法院院长。

　　市人大常委会根据市人民检察院检察长的建议，可以撤换本市各区、县人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员。”

　　四、第二十五条第一款分为三款表述，第一款修改为：“市人民政府、市高级人民法院、市人民检察院和上海海事法院，可以向市人大常委会提出对本条例第二十四条所列国家机关工作人员的撤职案。”
　　第二款修改为：“市人大常委会主任会议，可以向市人大常委会提出本条例第二十四条所列国家机关工作人员的撤职案。”

　　第三款修改为：“市人大常委会五分之一以上的组成人员书面联名，可以向市人大常委会提出对本条例第二十四条所列国家机关工作人员的撤职案，由主任会议决定是否提请市人大常委会会议审议；或者由主任会议提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由以后的市人大常委会会议根据调查委员会的报告审议决定。”

　　第二十五条第二款作为第二十五条第四款，修改为：“撤职案应当写明撤职的对象和理由，并提供有关的材料。”

　　五、第二十七条第一款修改为：“撤职案在提请表决前，被提出撤销职务的人员有权在市人大常委会会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见，由主任会议决定印发市人大常委会会议。”

　　第二十七条第二款修改为：“撤职案的表决采用无记名投票的方式，由市人大常委会全体组成人员的过半数通过，并由市人大常委会行文通知有关国家机关。”

　　本决定自公布之日起施行。《上海市人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员条例》根据本决定作相应的修正，重新公布。