浅议临时建筑的法律适用

高传


『案情简介』2006年王某与银河公司签订《合同书》一份，约定由其为银河公司加工制作板房，所用材料为玻纤聚苯保温板。王某按照约定完成工作任务后，银河公司拒绝支付合同价款。后王某为追索欠款诉至法院，法院以建设工程施工合同案由立案（应系案由错误）。银河公司应诉后，认为板房存在质量问题，即所用材料不符合承重标准，并对板房质量申请了司法鉴定，同时提出了反诉。鉴定单位依据《中华人民共和国建筑法》作出了“所用材料不适合作为建筑承重结构的”结论。

关键词：临时建筑 承揽 法律适用

一、临时建筑的概念及与违法建筑的区别

　　关于临时建筑及违法建筑，我们首先要来理解他的概念。任何建筑从其结构和使用期限上来分类，可以分为临时性建筑与永久性建筑；从其是否符合法律规定上来分类，当然可以分为合法建筑与违法建筑；这两种分类是从不同的角度对同一对象的分类。从另一个方面来讲，无论是临时建筑还是永久性建筑，都应当依法向有权部门申请批准，有权部门认为该申请符合法律规定依法审批之后所完成的建筑才能称之为合法建筑，否则，都通称为违法建筑。临时建筑中的“临时”即是在当时基于某种紧迫的需要或为另一目的的实现等情形下作出的一个非正式的、短时间的决定。从字面上讲“临时”也是指即将发生的一件不长久的决定。因此临时建筑是指因生产、生活需要而临时建造、搭建的结构简易的、必须限期拆除、临时性的建筑物、构筑物和其他设施，临时建筑建设前也须经规划和建设等部门批准,但在批准书上都应当有规定的使用期限，其典型的外在形式有铁皮房、建筑工地的临时设施、油毡房、窝棚、遮阳棚、房顶棚屋、棚架、工棚、菜农、果农搭建的临时棚屋等，总之临时性建筑不采用现浇钢筋混凝土等永久性结构形式，反之永久性建筑便是采用钢筋混凝土等永久性结构建设的建筑。临时建筑的法律依据见第四十四条：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。”临时建筑的设计年限一般不超过《民用建筑设计通则》中规定的5年，而永久性建筑的设计年限最高可至100年以上。违法建筑是指在城市规划区内，未取得《建设工程规划许可证》或者违反《建设工程规划许可证》许可内容进行建设，严重影响城市规划的建筑。主要包括四个方面：（1）未申请或申请未获得批准，未取得建设用地规划许可证和建设工程施工许可证而建成的建筑物；（2）擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑物；（3）擅自改变了使用性质建成的建筑物；（4）擅自将临时建筑建设成为永久性的建筑物。违法建筑因为违反了相关法律的规定，一般业主不能取得该建筑的所有权及获取相关权证，法律后果一般是限期拆除。因此，临时建筑只要手续合法便非违法建筑。

二、开篇案例不适用《建筑法》，应适用《合同法》中关于承揽合同的规定

　　建设工程施工合同虽从属于承揽合同，是一种特殊的承揽合同，但两者是有根本区别的。建设工程施工合同纠纷主要优先适用的是《建筑法》《建设工程质量管理条例》等特别法，其标的物也多是不动产；而承揽合同主要优先适用《合同法》等一般法，其标的多是动产。本案的基本事实是2006年王某与被告银河公司签订合同书一份，约定由原告为银河公司进行“物流配货房生产安装”，工程范围为“房板、房顶生产安装”，合同价款共计12万余元。合同签订后，王某按约用双方商定的玻纤聚苯保温板进行了板房的制作、安装。后因银河公司拒付劳动报酬诉来法院，形成纠纷。从以上案件事实可以看出，双方当事人约定的工作内容是板房的制作安装，使用的材料是双方约定的玻纤聚苯保温板。通过上述论述我们可以看出，双方约定制作板房所用的材料系玻纤聚苯保温板，该材料并非钢筋混凝土结构，用此种材料建设的建筑是一种典型的临时建筑物。合法的临时建筑须在批准的使用年限内拆除，根据《城市规划法》第44条第二款规定：“临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除”；根据《淄博市城市规划管理办法》第42条规定：“在城市规划区进行临时建设，必须向城市规划行政主管部门申请《临时建设工程许可证》。临时建设工程期限不得超过两年，期满必须拆除。临时建设工程的使用性质等不得改变”。综上，临时建筑的使用年限最长为两年，且银河公司并未依法审批，是违法的，因此，银河公司的板房也是一种违法建筑。基于以上理由，申请人认为，根据《建筑法》第八十三条第三款：“抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法。”之规定，该案不适用《建筑法》，也并非建设工程施工合同纠纷，银河公司申请人民法院委托鉴定部门适用《建筑法》作出的《司法鉴定意见书》也不适用于本案。该案的关键是定作物是否为临时建筑。一种意见认为，银河公司申请鉴定，鉴定单位认定王某所用的玻纤聚苯保温板不能用于建筑承重结构，而王某制作的是一种房屋，既然是房屋建筑，王某所用材料就应当保证业主安全的使用，现在该材料既然不能用于主体承重，也就不能保证业主安全的使用，因此应当依法驳回王某诉讼请求，并支持银河公司的反诉。笔者认为，该种意见之所以是错误的是因为，其一，该种观点忽略了所用材料玻纤聚苯保温板系双方约定；其二该种观点认为定作物是永久性建筑。笔者认为，本案应为典型的承揽合同纠纷，并非建设工程施工合同纠纷。事实及法律依据为：所谓承揽合同，是指承揽人按照定作人的要求使用自有设备、技术和劳力完成工作，交付工作成果，定作人给付报酬的合同。在该案中王某正是根据银河公司的要求用玻纤聚苯保温板进行板房制作、安装并向银河公司交付板房，由银河公司支付报酬的法律关系，毫无疑问，该案是一典型的承揽合同关系；因此，该案应当适用《合同法》关于承揽合同的规定，不能适用《建筑法》的规定对该案进行裁判。

三、基于上述论述，银河公司主张的所谓质量问题不应得到人民法院的支持

　　在开篇案例适用《合同法》中关于承揽合同规定的前提下，还有一个需要解决的问题是对于定做方提出定作物存在瑕疵的处理。解决这个问题应当先看质量瑕疵的种类。一般来说，承揽合同中工作成果的质量瑕疵有两种，一种是显性的，是指这种质量瑕疵在定作人接收工作成果时，通过肉眼或现有技术手段以一定的国家或行业标准就能检验发现的质量瑕疵；比如定作物尺寸明显不符合约定、定作物外表破损变形等情形。对于此种瑕疵定作人验收时就应向承揽人提出，如不能或不向承揽人提出则视为工作成果符合要求。另一种质量瑕疵是后续的或者说是隐形的，指在验收时不能或不易发现，在后续使用中才能发现；或随着时间推移产品质量瑕疵才能显现。对于此种瑕疵，如承揽合同中无约定，则定作人提出质量异议的期限最长以两年为宜，即在两年内无论定作人是否发现质量瑕疵，只要未向承揽人提出异议的，即视为认可质量合格。具体到本案，涉案工作成果在2006年5月份完成，银河公司至原告起诉时的2008年9月份一直未向原告提出质量异议，因此应视为原告工作成果符合要求，银河公司无权再向原告提出质量异议。

四、结语

　　对于每个案件来说，只有人民法院正确的认定事实及适用法律才能同时维护诉讼双方的合法权益，仅仅是适用法律错误势必会造成对诉讼一方合法利益的损害或者另一方获取不正当的权益。开篇案例虽小，但如果人民法院错误的适用了《建筑法》来处理本案，王某不仅拿不到任何劳动报酬，还会承担赔偿责任，其处理结果的差异之大，令人深思。

参考文献：

1、《合同法原理与实务》，何志著。

2、《建筑法概论》，李峻著。

3、《合同法分则重点疑点难点问题判解研究》，黄建中著。

4、《民事审判指导与参考》总第35集，奚晓明主编。

5、《民法》，汪渊智主编。



民政部


民政部关于印发《民政事业发展“十五”计划和2015年远景目标纲要（草案）》的通知


民发〔2000〕149号 2000年6月15日



各省、自治区、直辖市民政厅（局），各计划单列市民政局，新疆生产建设兵团民政局：

按照《国务院办公厅转发国家发展计划委员会关于“十五”规划编制方法和程序若干意见的通知》（国办发〔1999〕88号）的精神，我部在充分征求各方面意见的基础上，经过认真研究，制定了《民政事业发展“十五”计划和2015年远景目标纲要（草案）》，已经6月9日部务会议原则通过，并上报国家发展计划委员会衔接。现将草案印发你们，供你们在制定本地“十五”计划和2015年远景目标纲要时参考。各地对草案有何建议和意见，望及时向部办公厅反映。



民政事业发展“十五”计划和
2015年远景目标纲要（草案）


根据党中央、国务院关于制定国民经济和社会发展“十五”计划和2015年远景规划纲要的要求，制定《民政事业发展“十五”计划和2015年远景目标纲要（草案）》如下。

一、“九五”计划完成情况

“九五”期间，在党中央、国务院的领导下，各级民政部门认真贯彻第十次全国民政会议精神和民政部、国家计委联合制定的《民政事业发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，各项民政工作取得了新的进步，民政事业整体水平迈上了一个新台阶，在保障人民群众的基本生活权益和民主政治权利，支持国防和军队现代化建设，维护社会稳定，促进社会进步方面发挥了重要作用。

(一)改革救灾救济制度，建立了救灾工作分级管理新体制和城市居民最低生活保障制度。“九五”期间，建立和完善了救灾工作分级管理、救灾款分级负担的新体制，全国所有省级、地级和绝大多数县级财政均列支了自然灾害救济费；广泛开展社会互助活动，基本建立了经常性的救灾捐赠制度；高效、有序地组织了抗灾救灾工作，1996至1999年，转移受灾群众6000多万人次，抢救人民群众和国家财产价值1000多亿元，向2亿人次的灾民提供粮食、衣被等救助；社会救济制度改革取得重大突破，至1999年底，全国667个城市和1638个县级人民政府所在地的镇，全部建立了城市居民最低生活保障制度。

（二）双拥工作深入发展，优抚安置政策得到较好落实。1996年到1999年，共表彰了342个全国双拥模范城（县），新型的军政军民关系不断巩固；1999年全国抚恤事业费51.1亿元，比1995年增长79％，优待金社会统筹40.3亿元，比1995年增长75％；实施“爱心献功臣行动”，较好地缓解了优抚对象“三难”问题；适应军队现代化建设，安置工作采取计划和市场两种手段，完善政策，加快了接收安置步伐，共接收军休干部和军退职工5万余人，妥善安置250多万退役士兵。

（三）社会福利社会化稳步推进，社会福利事业得到较快发展。“九五”期间，福利机构床位数由97.5万张发展到108.8万张，收养人数由74.7万人发展到82.6万人，全国每万人口平均拥有福利床位8.6张；儿童福利工作通过收养、供养、寄养、助养，保障了孤残儿童的合法权益，1999年办理收养登记3.8万，比1995年增长了一倍多；社会福利企业在保障残疾人基本权益和国有资产不流失的前提下，进行了重组和改制；福利彩票改革营销方式，1996年到1999年四年，共发行销售268亿元，筹集福利资金70多亿元。

（四）村民自治全面展开，城市社区建设取得初步成效。实施村民委员会组织法，全国农村初步建立了村民直接选举制度、村民大会或村民代表会议制度和村务公开制度。乡镇的政务公开、规范管理工作有新的进展。城镇社区服务迅速发展，到1999年底，综合性社区服务机构和便民利民服务网点，分别比1995年底增长了50%和80%。同时，在全国26个城区启动城市社区建设试点工作，探索新形势下加强城市基层社会管理和居民自治的新途径、新办法，为下步在全国范围推进这项工作打下了基础。

（五）社会事务管理得到加强，管理规范化迈出新步伐。民间组织管理工作完善了双重管理的体制，开展了社会团体清理整顿工作，取缔和查处了包括邪教组织“法轮大法研究会”在内的一批非法组织。经过清理整顿，目前全国实有社团136841个，其中全国性社团1426个，省级社团19759个。民办非企业单位登记管理工作全面启动。

区划工作适应经济发展和城市化的需要，增加了市镇建制。1996年到1999年底，地级市由210个增加到236个，建制镇由17532个增加到19756个。地名管理有所加强，地名标准化水平进一步提高。全面勘界工作取得突破性进展，截止2000年5月底，已经分别完成省界、县界勘定总任务的94％和97.6％,“九五”期间完成全国省、县两级行政区域界线勘定任务的目标可以基本实现。

婚姻登记管理进一步规范，借婚姻登记搭车收费现象得到初步治理。推进殡葬改革，火化率达41.5%，比1995年提高了8个百分点；殡仪馆的数量由1995年底的1280个增加到1999年的1340个。积极配合流动人口管理和社会治安综合治理，强化了收容遣送工作，收容遣送站发展到742个。

（六）民政队伍素质有所提高，自身建设进一步加强。民政部门机构改革、政务公开效果显著，干部素质有所提高，工作条件和工作手段有所改善，依法行政水平逐年提高，廉政建设取得进展，政策理论研究、法制建设、宣传教育、信访信息、财务统计、监察审计、人事科技、对外交往等工作也取得了新的成绩。

“九五”期间，全国民政事业发展中存在的主要问题：

一是民政经费紧缺的矛盾未得到根本缓解。1996年至1999年民政事业经费年均支出只占整个财政支出的1.5%，由于资金偏紧，导致抚恤救济标准偏低，保障面较小，优抚、社会救济对象相对贫困现象仍然突出。

二是由于国家投入不足，民政事业设施建设欠帐较多，数量严重不足，尤其是社会福利、社区服务、收容遣送、殡仪服务设施不能适应经济社会发展和人民群众多层次、多样化的要求。“九五”期间，城乡各类福利机构床位数、殡仪服务机构数将难以完成国家计划。同时，现有的机构房屋陈旧，设备落后现象普遍存在，农村敬老院的危房改造任务相当繁重，随着人口老龄化的加快，这方面的矛盾将愈来愈突出。

三是部分业务如何适应市场经济体制的要求需要下功夫研究和探索。由于企业制度、劳动人事制度的改革，退役士兵安置的难度越来越大；福利生产效益不高，残疾人就业和生活面临较大困难；收容遣送关系末理顺，缺乏执法手段，工作难度较大。

四是民政法制建设有待加强，执法手段尚不健全，与依法治国、依法行政的要求不相适应。

五是民政部门的改革力度、管理方式、工作手段、队伍建设与形势发展要求还有一定的差距。

二、“十五”计划和2015年发展目标

“十五”期间，民政事业发展目标是：

在救灾救济方面，继续坚持和完善救灾工作分级管理体制，建立和完善综合协调、救灾预案、物资储备、监测评估为框架的政府主导、社会参与的自然灾害紧急救助体系；建立比较完善的城市居民最低生活保障制度和较为规范的农村社会救济制度，形成以最低生活保障为主体、临时救济为补充、社会互助和优惠政策相配套的城乡社会救济工作体系。

在社会福利方面，基本建成以老年人福利服务为重点、国有和其他所有制形式的福利服务机构为骨干、社区福利服务网络为依托、居家供养为基础的社会福利服务体系；积极推进社会福利社会化进程，逐步实现投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化，服务队伍专业化和志愿者相结合。

在拥军优抚安置方面，大力推进拥军优属工作的制度化和规范化建设，建立普遍的社会优待制度和国家抚恤补助标准自然增长机制；建立多渠道多形式的退役士兵就业安置制度和适应市场经济体制的军休干部安置制度。

在城乡基层民主政治建设和社区建设方面，普遍建立健全农村基层群众自治制度，全面落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现自我管理、自我教育和自我服务；全面推进城市社区建设，初步建立起与社会主义市场经济体制相适应，符合城市现代化要求的社区工作管理体制、运行机制和社区服务体系。

在民间组织管理方面，初步建立办事高效、运转协调、管理与服务相结合的行政管理体制和布局合理、结构优化、自律机制完善的组织体系；建立有关部门各司其职、紧密配合的打击非法组织的综合治理机制。

在区划地名、收容遣送和婚丧管理等方面，进一步推进依法行政和规范化管理，提高整体工作水平，做到依法管理、文明服务。

到2015年，各项民政事业发展再上一个新台阶，民政法律法规制度更加完备，管理更加规范，形成与比较完善的社会主义市场经济体制全面接轨的民政工作管理体制和运行机制，将民政工作提高到一个新水平。

三、“十五”期间的基本任务

(一)以实施城镇居民最低生活保障和提高紧急灾害救助能力为重点，进一步完善救灾救济制度，切实保障灾民和困难户的基本生活

1.城镇要全面贯彻实施《城市居民最低生活保障条例》，完善配套法规，加强规范管理，争取在2002年内将居住在城市和县城以外的其他非农业人口中的贫困人口全部纳入最低生活保障范围，形成以最低生活保障为主体、临时救济为补充、社会互助和优惠政策相配套的城镇社会救助体系。农村要进一步深化救济制度改革，东部地区，5年内建立起较为规范的农村最低生活保障制度；中部地区，初步建立起农村最低生活保障制度；西部地区，重点是规范和完善现有的各种救济办法，开展建立农村最低生活保障制度试点，到2005年全国80%左右的农村建立最低生活保障制度。

2.科学划分灾害等级标准，强化救灾分级管理体制，充分履行综合协调职能，建立灾情信息管理网络，完善救灾物资储备制度，制定救灾应急预案，切实改进和加强救灾款物的使用和管理。

3.规范救灾捐赠工作，培育社会中介组织，推进救灾捐赠工作的经常化和社会化。

４.广泛应用减灾科技成果，建设一批重大减灾工程，提高我国减灾工作整体水平和全民减灾意识。“十五”期间，要建成中国减灾中心，初步建立起灾害监测预报小卫星系统。

（二）大力推进社会福利社会化进程，加快发展社会福利服务事业

1.发动社会力量举办社会福利事业，各类社会福利机构集中收养人员的数量每年以10%左右的速度增长，尤其是老年人社会福利机构的数量要有较大发展。城市中养老服务机构的床位数2005年达到每千名老人10张，普遍开展家庭护理等系列服务项目；农村90%以上的乡镇建立敬老院，其中有条件的敬老院要逐步建设成为综合性、多功能的社会福利中心，并采取集中供养、院户挂钩、志愿者包户服务等方式，为老年人、残疾人、孤残儿童提供福利服务。

2.继续深化国有社会福利企事业单位改革。福利事业单位要改革内部管理、用工和分配制度，提高服务质量和服务水平。福利企业要以提高经济效益为中心，认真做好改革、改组、改造和加强内部管理，落实扶持保护政策，调整产品结构，建立现代企业制度，增强市场竞争能力。

3.推进福利彩票事业的市场化和产业化。“十五”期间，福利彩票的管理体制、销售形式、市场培育、队伍建设方面要进行全方位的突破。进一步扩大彩票发行，在全国城市基本实现电脑销售。

4.积极开展假肢科研工作，提高假肢产品的技术含量，增强为残疾人服务的功能。

（三）继续深化改革，完善优抚安置制度，努力为国防和军队现代化建设服务

1.继续高举爱国拥军旗帜，深入开展创建双拥模范城（县）活动，巩固和发展以乡镇、街道为依托的拥军优属服务网络，努力推进拥军优属社会化。

2.健全抚恤补助制度，改革优待金统筹办法，基本建立起优抚对象抚恤补助标准自然增长机制。继续完善社会优待政策，切实把优抚对象应享受的交通、住房、教育、医疗等方面优先优惠政策落实到位，基本解决重点优抚对象“三难”问题，逐步提高广大优抚对象的生活水平。

3.改革退役士兵安置方式，多渠道、多形式安置退役士兵。认真贯彻各种所有制单位按比例接收安置退役士兵的规定，积极推行双向选择、自主择业的安置方式，倡导自谋职业、经济补偿及扶持就业等多种形式的安置方法，确保退役士兵第一次就业。

4.完善军休人员安置管理办法，加快军休干部、军队无军籍退休退职职工接收安置进度，进一步落实好军休干部的政治待遇和生活待遇，加快军休安置工作改革步伐。

（四）建立健全社区组织，加快发展社区服务事业，全面推进社区建设

1. 研究修订城市居委会组织法，调整、充实社区居民委员会，加强社区的组织、队伍和基础设施建设，改善社区居委会的工作条件和工作人员的福利待遇，普遍建立健全社区居民自治制度，努力使多数社区建成管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型社区。

2. 制定、落实扶持政策，加大资金投入，加快社区服务业产业化、社会化发展步伐。到2005年，基本实现多种经济成份并存、服务门类多样、服务质量较高、效益较好的社区服务网络。社区服务业年增长15%左右，成为吸纳下岗职工再就业的重要渠道。

（五）全面推进村民自治，促进基层民主政治建设

贯彻落实村委会组织法，完善村委会民主选举制度，不断提高村委会直接选举的质量；普遍建立村民会议或村民代表大会制度，加强民主议事和民主监督工作；进一步健全村务公开制度，做到经常化、制度化。到2005年，绝大多数村委会做到组织健全完备，作用充分发挥，村务管理制度化、民主化，村干部素质全面提高。

（六）培育发展和监督管理并重，促进民间组织健康发展

1. 落实培育发展和监督管理并重的方针，健全登记管理机关与业务主管单位双重负责的管理体制，研究完善民间组织的相关法律法规，建立民间组织人事、工资、财务、社会保障等方面的规章制度。

2. 对已有的民间组织进行结构性调整，实行总量控制，使民间组织在数量、种类、结构、布局等方面符合当地实际需要，基本实现布局合理，结构优化，充分发挥民间组织在两个文明建设中的作用，确保民间组织与国家经济社会发展相协调。

3. 普遍建立健全民间组织自律机制，在民间组织中建立党的基层组织，加强内部管理，提高民间组织整体素质。

4. 与有关部门共建打击非法民间组织违法犯罪活动的综合治理机制，及时有效地查处非法民间组织和民间组织的违法行为。

（七）以推进城镇化为重点，加强区划地名规范化管理

1. 修订完善各类行政区划单位设置标准和管理法规，大力发展小城镇，科学、有序、稳妥地调整行政区划，建立国家行政区划管理信息系统。“十五”期间，我国建制市预计增加120个，总数近800个；建制镇预计增加5000个，总数达到25000个左右，基本形成规模适度，布局合理，大、中、小城市协调发展的城市化发展格局。

2. 研究制定行政区域界线管理条例，依法加强边界的日常管理工作，建立省、县级行政区域界线信息管理系统，编制法定的行政区域界线详图集。

3. 全面推进地名管理标准化和规范化，用5年时间完成全国所有城市的标准地名标志的设置工作，建立国家级地名信息系统。

（八）严格依法办事，提高婚姻登记管理水平

研究修订婚姻法，加大执法力度，积极推进婚姻管理体制和出证制度改革。全国结婚登记率达到98％以上，登记合格率力争达到100％。建立婚姻登记管理的计算机网络系统，城市登记机关全部实现微机管理。

（九）推行殡葬改革，倡导文明新风

继续推行火葬，五年全国火化率增长3个百分点，达到44%；土葬区推进土葬改革，制止乱埋乱葬；积极倡导文明节俭办丧事，反对大操大办，奢侈浪费；大力发展和完善殡仪服务设施，到2005年，每个县市基本有一个殡仪馆，五年内全国殡仪馆数量增长25%；加强殡仪馆更新改造，增加服务项目，提高服务质量；加强公墓管理和建设，公墓绿化覆盖面积达到30%以上。

（十）强化管理手段，做好收容遣送工作

进一步理顺关系，明确职责，强化管理手段，做好收容遣送工作，加快收容遣送站更新改造步伐，新建或扩建流浪儿童救助保护中心，完成50%的对口站的更新改造，提高救助保护能力和文明服务水平。

四、实现“十五”计划的主要政策措施

实现“十五”期间民政事业发展的目标和任务，关键是进一步解放思想，抓住机遇，大胆探索，摒弃不利于民政事业发展的观念和认识，改革制约民政事业发展的体制和政策，在强化政府主导作用的同时，充分运用市场机制。

（一）坚持以国家财政为主，多渠道、多形式增加对民政事业的投入，大力推进民政事业社会化进程。民政事业的发展，主要依靠各级政府的支持，同时要动员社会力量广泛参与。国家应当在建立公共财政、调整财政支出结构中，民政事业费支出占财政支出的比重逐年有所提高。要根据救灾救济、优抚安置事业发展的需要，建立经费的自然增长机制；切实解决基层政权建设、民间组织管理、收容遣送等工作在一部分地区存在的有任务无经费保障问题；将民政事业设施纳入各级基本建设计划之中；扩大发行福利彩票，筹集更多的社会福利基金，弥补社会救助和社会福利事业发展的资金缺口；根据农村税费改革的要求，改革五保统筹、优待金社会统筹和特困户补助办法，将所需资金纳入财政预算和农业税附加；加强社会捐赠、慈善工作，倡导社会互助，支持社会福利事业的发展；社区服务、老年福利、助残救孤、扶贫济困等事业要在国家统一规划和管理下，放手发动群众，形成各种所有制并存的民政事业发展格局；鼓励国有企事业单位、社会团体、城乡集体经济、私营企业和个人以资金、房产、设备、技术、信息、劳务等形式参与民政事业发展，建立多渠道的投、融资机制。

（二）制定和完善支持民政事业发展的扶持和优惠政策。继续贯彻落实国家对民政事业发展的税收优惠政策，尤其要稳定福利企业的减免税政策；争取金融部门在调整信贷结构中，对民政设施和项目在资金方面给予支持；会同有关部门改革民政事业价格体系、解决某些方面长期存在的价值补偿不足问题，除少数确实需要由国家制定价格和收费标准的之外，民政服务的大部分价格和服务收费标准应当实行财政支持和市场补偿相结合的价格政策，分别情况实行政府指导价格、浮动定价、同行议价或自行定价，以形成合理的比价关系；在城市、城镇的规划建设中要将社区服务和社会福利设施纳入计划之中，并在土地、水电、税收等方面予以扶持和照顾。

（三）以社会化、产业化为方向，建立充满生机和活力的民政事业自我发展机制。民政企事业单位应根据不同的特点，采取相应措施，深化改革，加强管理，建立健全内部激励机制和约束机制，逐步适应市场经济的要求，增强自身活力，走自我发展的路子。社会福利企业要实施有力的扭亏增盈措施，通过政策支持和企业内部改革，尽快建立起现代企业制度，全面走向市场；社区服务、老年福利服务、婚丧服务、假肢生产等单位要转换经营机制，提高经营管理水平，成为独立核算、自主经营的法人实体；福利院、残疾康复中心、光荣院、优抚医院，在搞好内部服务的同时，要创造条件，进一步向社会开放，实行有偿服务，提高两个效益。

（四）转变政府职能，全面推进依法行政。认真搞好机构改革，转变职能，充分运用法律、行政、经济等手段加强宏观管理，把工作重点转移到制定发展战略和方针政策，编制事业发展规划，拟定民政规章制度，推广典型经验，实施监督检查上来，逐步由微观管理向宏观管理转变。加快民政法制建设，抓紧研究拟定民政事业发展急需的法律、法规，研究修订有关法律法规，使各项工作逐步做到有法可依、有章可循；建立廉洁公正的执法队伍，加大执法力度，严禁滥用职权，执法犯法，徇私枉法；强化法律法规的监督检查，加强普法教育，实现工作方式从行政手段为主向依法行政为主的转变。

（五）大力提高民政技术手段的现代化水平和民政信息化程度，促进管理现代化。大力推进民政科技进步，加快科研成果和高新技术在民政系统的推广和运用。大幅度增加“软技术”的投入，在减灾救灾、最低生活保障、福利彩票、地名区划，民间组织管理等方面广泛采用信息技术，构筑面向新世纪的全国民政信息网络。“十五”期间，要基本建成国家级的中国减灾中心技术系统、国家灾害监测预报小卫星系统、国家地名信息管理系统、行政区划界线管理系统、城镇最低生活保障管理系统、优抚安置管理信息系统、社会福利机构管理信息系统、民间组织管理系统；适时启动农村基层选举管理系统和社区建设管理服务系统。同时，要力争建立部、省、地、县上下贯通的办公自动化系统，基本实现民政系统办公现代化、信息资源化、传输网络化。

（六）全面规划，分类指导，加强对西部地区民政事业的扶持力度。根据我国东西部地区、城乡之间发展不平衡的实际，在国家统筹规划下，指导、支持西部地区制定符合实际的工作思路、发展目标、工作重点和政策措施。中央下拨的救灾救济款等民政事业费和民政部所筹的本级社会福利资金要向西部地区适当倾斜。加强东、西部地区民政部门在资金、信息、人才、物质方面的对口支持力度，促进全国民政事业整体水平的提高。

（七）加强领导班子建设，提高干部职工整体素质，建立科学高效的民政工作管理体制。从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效的民政干部队伍是民政事业改革与发展的组织保证。要加强领导班子建设，注重培养和选拔年青干部，调整和优化干部队伍结构，强化职业道德教育，加强廉政建设，纠正部门和行业不正之风，反对奢侈浪费，努力建设一支政治强、业务精、作风正的干部队伍。加强基层民政组织建设，改善基层干部的工作、生活条件和福利待遇。紧紧依靠基层政权和基层群众性自治组织，加快基层的民政服务网络建设。同时，建议各级党委和政府加强对民政工作的领导，协调有关部门及时研究解决工作中出现的新情况、新问题，理顺工作关系，从政策上、体制上、机制上为民政事业的发展提供良好的条件。



附件：一、“十五”期间民政事业发展计划指标

二、“十五”期间需要纳入国家计划的建设项目



附件一：



“十五”期间民政事业发展计划指标说明



1．中央救灾粮补助标准：指国家对遭受特大自然灾害出现口粮短缺，且因生活困难需要给予救济的灾民，确定的每人每天平均生活救济标准。

2．中央倒房补助标准：指国家对遭受特大自然灾害发生倒房，且因生活困难无力修复需要给予补助的灾民，确定的每间倒房救济标准。

3．城市最低生活保障覆盖率：指享受城市最低生活保障金的人员占城市低保对象总人数的比例。计算公式：

城市最低生活保障覆盖率=享受最低生活保障人数/城市低保对象总人数×100%

4. 社会福利床位数：指城乡各种敬老院、养老院、托老所、老年护理院、老年公寓、老年病康复中心、社会福利院、儿童福利院、残疾儿康复中心、精神病人福利院、残疾人康复中心、革命伤残军人休养院、复员军人慢性病疗养院、复退军人精神病院、光荣院等具有收养性或护理性的社会福利事业单位的实际总床位数。

5. 每万老年人口拥有社会福利床位数：指每万名老年人口占有老年性社会福利床位总量。计算公式：

每万老年人口拥有社会福利床位数＝老年社会福利床位总数/老年人口总数×10000

老年社会福利床位数包括敬老院、养老院、托老所、老年护理院、老年公寓、老年病康复中心、社会福利院、革命伤残军人休养院、复员军人慢性病疗养院、光荣院等单位床位的总和。

6．社区服务中心数：指为社区居民和驻社区单位，特别是老年人、残疾人、烈军属、下岗职工等提供多功能综合性生活和社会服务的社区服务单位总数，包括各种社区服务中心、活动中心、服务中心、介绍所等机构。

7．社区服务站：指社区居民委员会设立的为本社区居民和驻社区单位服务，特别是为老年人、残疾人、儿童服务的各类社区活动站、服务站等设施总数。

8．居委会设施建设标准：指居委会办公设施的平均建设规模。

9．综合优抚标准：指享受国家抚恤、补助和群众优待的优抚对象全年从国家财政和社会集体统筹获得的收入平均数。计算公式：

综合优抚标准=（全年国家定期抚恤支出+伤残抚恤支出+伤残保健金支出+复退军人补助支出+集体优待统筹支出总数）/定期抚恤、伤残抚恤（保健）、补助、优待总人数

10．每万名优抚对象拥有优抚安置床位数：指每万名优抚对象占有的各种优抚安置床位总量。计算公式：

每万名优抚对象拥有优抚安置床位数=优抚安置床位总数/优抚对象总人数×10000

优抚安置床位包括革命伤残军人休养院、复员军人慢性病疗养院、复退军人精神病院、光荣院、军供站等的床位数。

11．城市数：指经全国人大或国务院批准设立的直辖市、地级市和县级市总数。

12．殡仪馆：指从事殡仪服务、遗体火化处理的殡葬事业单位总数。

13．民政事业费占财政总支出的比重：指民政事业费支出总数占全国财政支出总额的比例。计算公式：

民政事业费占财政总支出的比重＝民政事业费支出总额/财政总支出×100%



附件二：



“十五”期间需要纳入国家计划的建设项目


一、全国救灾救济设施建设项目

1. 中国减灾中心综合减灾系统建设项目

“十五”期间，要全面加快中国减灾中心综合减灾系统建设，逐步扩充系统的功能，研制各种模块，实现减灾中心与国务院、各部委以及地方政府的联网，达到减灾信息共享的目的，为国家减灾救灾决策提供科学依据，使减灾中心真正成为一个信息中心、服务中心、协调中心和辅助决策中心。减灾中心技术系统由灾害信息综合数据平台、灾情信息管理系统、灾情信息处理系统、灾害预测评估和辅助决策系统、灾害紧急救援系统、灾情信息分发系统以及通讯系统等组成。经论证，“十五”期间需国家安排建设资金4000万元，主要用于系统的设计、研制、开发和设备购置。同时，每年需投入系统运行、网络和设备维护与更新以及重大灾害的应急与处理经费2000万元，五年共1亿元。

项目预算金额：1.4亿元

2. 国家灾害监测预报小卫星系统建设项目

本系统由天地两个部分组成。其中，天上部分由8颗小卫星组成，地面部分由接收、预处理、运行管理和卫星应用4个分系统组成。“十五”期间，先研制和发射2颗光学小卫星和一颗会成孔径雷达小卫星，基本完成地面接收处理和应用系统的建设，初步形成利用卫星遥感技术对灾害进行监测预报的基本能力。到2010年，形成4颗光学小卫星和4颗合成孔径雷达小卫星组成的星座，完善地面接收处理和应用系统，建成完整、可靠、稳定运行的灾害监测预报系统。经论证，“十五”期间需国家安排系统建设经费15.9亿元，其中，卫星经费8.8亿元，运载经费1.5亿元，地面系统5.6亿元。同时，需安排系统运行经费1.83亿元（三年，每年0.61亿元）。

项目预算金额：17.73亿元

3. 全国救灾物资储备库建设项目

为实现全国救灾物资储备工作网络化，提高灾害紧急救援能力，“十五”期间，中央级救灾物资储备库由目前的8个扩展到15个，承担中央级救灾物资储备任务。全国各省（自治区、直辖市、新疆建设兵团）都要建立省一级的救灾物资储备库，共计建设省级救灾物资储备库32个，承担省级救灾物资储备任务。每个省（自治区、直辖市）下设1－2个省级救灾物资代储点。遵循布局合理、辐射周边、运输便利、节省费用的原则，根据以上规划，“十五”期间，按照救灾工作分级管理体制，中央只对每个省级储备库补助3000万元，共计需要中央安排建库补助资金1O亿元。

在建库同时，需安排中央级救灾物资储备资金7.6亿元。其中，救灾帐篷储备数量要达到3O万顶，资金3.5亿元；储备棉衣被200万套,需资金1.6亿元；储备救生设备，需资金1亿元，补助省级物资储备资金1.5亿元。

项目预算金额：17.6亿元

项目预算总金额：36.73亿元

二、全国社区组织和社区服务设施建设项目

l. 社区居委会办公设施扩建改建项目

目前，我国城市社区居委会11.5万个，其办公用房平均不足30平方米。按计划到2005年，全部达到1O0平方米；平均需增加70平方米。每平米按1500元计算，共需投入资金120亿元。所需资金由各级财政负担，其中每年需中央财政补贴9.6亿元，共计48亿元。

项目预算金额：48亿元

2. 社区服务设施新建、扩建项目

①社区服务中心建设项目:目前，全国城镇社区服务中心6098个。到2OO5年底，中心总数达到1万个，社区服务业年均增长15％左右，每年新增就业岗位约30O万人。“十五”期间，社区服务中心需新建400O个，每个社区服务中心建设面积按1000平米计算，每平米150O元，需要投入资金6O亿元。

②社区服务综合呼叫网络项目:全国近6000个街道，每个街道配备一套呼叫网络，每套设施5O万元，需要投入资金30亿元。

以上两项社区服务设施新建扩建项目总计投入90亿元。资金由各级财政分别承担。其中，每年需中央财政补贴7.2亿元，共计36亿元。

项目预算金额：36亿元

项目预算总金额：84亿元

三、全国社会福利机构建设改造项目

1. 养老设施建设项目

我国现有各类养老设施床位数92万张，按计划到2005年全国福利院老年人集中收养人数要年均增长10%，所有城市的街道都要各建一个30张床位的养老院，共需增加70万张床位。每张床位按3万元计算（发达地区一般在5万元以上），共需投入资金210亿元，分别由各级财政负担，其中需要中央财政投入24亿元，每年投入约5亿元。如果增加社会福利有奖募捐发行额度，中央可相应减少投入。

项目预算金额：24亿元

2. 残疾人、孤儿福利机构建设项目

我国现有残疾人、孤儿福利设施床位11万张，按年增10％计算，五年需增6.72万张床位。另外，我国现在70％的市、县为社会福利机构空白市县，到2005年如其中的10％建立福利院就是125所左右，约需增加13.3万张床位。这样共增加床位20多万张，每张床位按需要资金3万元计算，共需投入约60亿元，分别由各级财政负担，其中需要中央财政投入约10亿元，年均投入2亿元。如果增加社会福利有奖募捐发行额度，中央可相应减少投入。

项目预算金额：10亿元

3. 肢体残疾人假肢资助项目

我国现有肢体残疾人约755万人，其中10％为特困肢体残疾人。若按安装最简单、最便宜的假肢800元/条计算，需要对特困的肢体残疾人资助资金6亿元，分别由各级财政负担，其中需中央财政投入2.5亿元，年均投入5000万元。

项目预算金额：2.5亿元

项目预算总金额：36.5亿元

四、全国殡仪馆新建、改造项目

“十五”期间计划新建殡仪馆300个，每个殡仪馆建设资金（按照中小型、中低档标准）至少需要300万元人民币，分别由各级财政负担，其中需要中央财政给予支持，共需补助资金3.6亿元。

“十五”期间计划改造殡仪馆300个，每个殡仪馆的改造项目至少需要人民币150万元，分别由各级财政负担，其中缺口部分由中央财政补助，共需补助资金1.8亿元。

项目预算总金额：5.4亿元

五、全国收容遣送站新建、改造项目

1. 全国中转接收站的改造项目

“十五”期间，全国17个中转接收站需要更新改造，按其收遣数量和所需设施设备测算，每站改造资金至少需要1000万元，共计1.7亿元，分别由各级财政负担，其中需要中央财政补贴6800万元。

项目预算金额：0.68亿元

2. 对口接收站的改造和新建项目

“十五”期间，全国132个对口接收站需要更新改造，以每站改造的最低需要300万元资金计算，共需3.96亿元，分别由各级财政负担，其中需要中央财政补贴1.584亿元。

项目预算金额：1.584亿元

3. 收容遣送站改造和新建项目

“十五”期间，全国589个收容遣送站需要更新改造，以每站需要改造资金100万元计，共需5.89亿元,分别由各级财政负担，其中需要中央财政补贴2.356亿元。根据全国收遣工作需要，今后五年还需新建50个收遣站，每站需建设资金300万元，共需1.5亿元,分别由各级财政负担，其中需要中央财政补贴6000万元。

项目预算金额：2.956亿元

项目预算总金额：5.22亿元

六、全国优抚安置事业单位维修改造项目

1. 优抚事业单位维修改造项目

“十五”期间需改造优抚医院122所，每所医院需改造经费400万元，共需4.88亿元，其中需中央财政负担1.22亿元；改造光荣院802所，每所需改造经费100万元，共需802亿元，其中需中央财政负担15亿元；改造烈士纪念建筑物90处，每处需经费300万元，共需2.7亿元，其中需中央财政负担9000万元；预计新申报审批全国重点烈士纪念建筑物50处，每处需补助经费200万元，共需1亿元，其中需中央财政负担5000万元。

项目预算金额：4.12亿元

2. 军队离退休干部休养所维修改造项目

“十五”期间全国军队离退休干部休养所有危房10000套需要改造，其中需重建的2000套，按每套70平方米、每平米1000元计算，需资金1.4亿元；需大中修的8000套，按每套70平方米、每平米100元计算，需资金0.56亿元；小计需资金1.96亿元。取暖区14个省（自治区、直辖市）干休所取暖设施需改造，按每个省每年更新12个所、每个所2台锅炉、每台锅炉按50万元计算，需资金1.68亿元。

项目预算金额：3.64亿元

3. 军供站更新改造项目

“十五”期间全国有200所军供站（军用饮食供应站、军用供水站、军人接待转运站）需要改造，以每站平均需要200万元改造资金计，需资金4亿元，分别由各级财政承担，其中需要中央财政承担2亿元。

项目预算金额：2亿元

项目预算总金额：9.76亿元

七、全国民政信息化建设项目

“十五”期间，需构建一个安全稳定高速的民政信息专用宽带网络，依托这一网络平台，建设各类民政专用信息系统和相关数据库，采集和加工处理民政业务信息，从而形成一个全国范围内的民政专用信息管理系统，为国家决策提供信息支持，为公众提供高效优质服务，为民政工作上新台阶提供高科技手段保障，逐步实现民政工作信息化。为此，首先要构建一个可供各业务部门使用的全国民政宽带高速网络。这一系统设计为一个联结到县级的帧中继或者DDN的网络，以两台运行Windows NT的PC服务器作为中心服务器，配以其它业务服务器和数据库服务器组成核心服务器群，以Internet和Client/Server两种方式架构网络的逻辑结构，以满足不同应用的需求。这项网络建设的费用估计需要800万元，“十五”期间的维护和运行费用估计需要100万元。

项目预算金额：900万元

依托这一网络平台，设计开发以下信息子系统，满足不同民政业务的需要。这些系统之间相辅相成，形成一个比较完整的民政专用信息管理系统。

1. 城镇居民最低生活保障管理信息系统。“十五”期间，建立一个依托民政信息网络平台的网络信息系统，从而建立网络上的城镇居民最低生活保障数据库。这一系统，将可以提供网上申请审核保障对象，并通过与有关网络的联接达到网上保障金的发放，从而最大程度地方便保障对象和规范各级民政部门对保障金发放的管理。随着全国信息化建设的不断深入，这一系统还可以与全民IC卡网络相联，成为国家基础信息系统建设的一部分。经论证，该系统共需安排资金610万元，其中，软件开发180万元，中央级网络建设320万元，网络运行及维护费用110万元。

2. 全国行政区域界线管理系统和地名管理系统。在国家全面勘界资料基础上建立行政区域界线管理系统，把行政区域界线用信息化手段管理起来，并提供方便快捷的查询手段，为界线的管理和解决边界争端服务；在对地名信息进行规范化研究的基础上，把地名信息用信息化手段管理起来，建立国家地名数据库，为行政区划管理服务。这两个系统的建设、推广和相关数据的采集、集成估计需要5368万元。其中全国行政区域界线管理系统费用4368万元，地名信息管理系统1000万元。

3. 全国优抚安置对象数据库。这一系统是建立在全国民政信息网络平台上的一个数据库应用系统，可提供每个优抚安置对象的基本信息，并对这些信息进行统计汇总、加工分析等功能。各级民政部门可以利用这一系统对本级优抚安置对象的数据进行管理和分析，需要时可了解一部分上级及全国优抚安置对象的情况。随着全国信息化建设的不断深入，这一系统还可与全民IC卡网络相联，提供优抚对象的有关数据。这一系统的开发和数据采集工作估计需要798万元，其中包括普查经费160万元，系统软件开发费用110万元，中央级网络建设费用380万元，年运行及维护费用148万元。

4. 全国民间组织管理信息系统。这一系统近期内将是建立在全国民政信息网络平台上，给各级民政部门提供一个民间组织管理及其数据分析的基本工具，长远将发展成为一个因特网上可以提供网上申请、审核、注册、检索民间组织有关信息的信息系统。这个系统的建立估计需要资金800万元。

5. 全国行政区划管理信息系统。这一系统主要功能是：建立全国各省（自治区）、市（直辖市、地级市、县级市）、地区、县、市辖区、镇、乡等行政区划单位的基础数据（包括人口、面积、国内生产总值、财政收入等）的数据库。利用这些基础数据，对各级行政区划单位进行标准评估，提供不同类型、不同种类的灵活多样的数据查询，进行多种数据分析为行政区划的管理以及相关政策的制定提供决策支持。这一系统的建设共需费用1000万元，其中系统调研和总体设计、系统网络建设、基础地理信息系统建设50万元，系统硬件、数据库管理系统购置、软件开发95万元，数据采集、系统维护等需245万元，建立地方子系统610万元。

这些子系统的总经费预算：8576万元

本项目预算总金额：9476万元