我国死刑政策程序化模式选择

谢财能

【内容摘要】死刑政策程序化是死刑政策转化为刑事程序，面临何种死刑政策可以程序化以及死刑政策如何程序化，才能兼实现死刑政策对犯罪的反应功能和刑事程序以正当程序保障人权的目的的问题。探讨死刑政策程序化的模式，回答死刑政策如何程序化，能够把死刑政策理性与否的价值判断转化为模式选择问题。我国死刑政策程序化应从偏重“解释——打击犯罪”模式，转向关注立法和法律解释本身外，以“立法——保障人权”模式先行，以“解释——保障人权”模式和“立法——保障人权”模式跟进。
【关键词】死刑政策；程序化；模式
【中图分类号】DF61

On the model for policy of death penalty absorbed into criminal procedure in China
XieCaineng

【Abstract】In order to respond to crimes and protect human rights, that policy of death penalty absorbed into criminal procedure is confronted with what kind of policy should be absorbed into criminal procedure and how to be absorbed. Discussing models means to answer the question that policy how to be absorbed, which may change value judgment into model-choosing. In this way, China has to turn the model of “law explanation—control crimes” into the model of “legislation—protect human rights” and “law explanation—protect human rights” and pay attention to legislation and law explanation.
【Key words】Policy of death penalty; Criminal procedure; Model

一、问题的提出

死刑政策程序化，指死刑政策指导死刑程序的建构，死刑程序规则体现政策精神。死刑具有一般的威慑力，但是“死刑是否具有特有的强烈的威慑力”，以至于死刑适用成为必要却未得到有效、充分的论证。死刑的刑事政策意义在于，只要国民的一般法律信念，即对一定的穷凶极恶的犯人应当科处死刑的观念还存在，在刑事政策上便必须予以重视。实质上，这只是通过满足社会的报复情感，维持国民对法律的信赖，以维持社会秩序。[1]所以，死刑政策成为对犯罪反应的选择，出发点不同于其他的刑罚政策。但是死刑政策具有刑事政策的特征，即制定的灵活性、内容的抽象性、执行的灵活性和快速性等能够弥补法律规范的刚性和时滞性，程序化能够满足现代社会应对日益增多和复杂化的犯罪的快速反映的需要。
死刑政策程序化的必要性还体现在：第一，程序化满足死刑政策合法化需求。现代刑事程序的意义不仅具有保障实体法实施的功能，还在于自身具有内在的独立的价值。一方面，通过程序的稳定性限制国家权力的恣意，赋予死刑案件犯罪嫌疑人、被告人充分的程序性权利而富有意义地参与到对自己的裁判中来，以达到保障人权的目的；另一方面，通过合理、公开、公平的程序保证了裁判结果的可接受性。第三，程序化使死刑政策转化为程序性规则，是死刑政策合法化的一条途径——“规则是使权力合法化的一种有效方法。它们准确地确定官方权威的范围和界限，因而就提供了表面上看来清晰的检验责任的标准。”[2]
死刑政策程序化是国家适用死刑权力的扩张性、合法性需求与刑事程序内在独立价值之间对抗的结果，也是一种从对权力渊源的总括性证明到对权力运用的持续的正当性论证的基本转变。[2]当死刑政策以自由、秩序、正义为根本目标时，符合刑事程序独立的价值追求。这些理性的死刑政策程序化后。一方面死刑政策体现为实在的程序，公权力何时何地可以膨胀被明确地划定了界限；另一方面，在以自由、秩序、正义为目标的程序中适用以自由、秩序、正义为目标的死刑条款，显然具有双重的保障人权的作用。相反，当死刑政策以打击、控制犯罪为根本目标，这样的死刑政策程序化后，由于刑事程序体现的是死刑政策的价值，服务于打击犯罪的目标，而失去了其自身的价值。即刑事程序的价值和死刑政策的价值一致，但却均为了打击犯罪。“那些合法‘漂白’的恣意权力可以风平浪静地剥夺公民权益，以程序法治之名行方便打击犯罪之实”。[3]
然而，死刑政策本身不仅是种规范体系，更是价值体系，企图通过区分死刑政策的理性与非理性，以避免其程序化带来的不利益显得力不从心。因为，一方面，作为刑事政策，死刑政策并不总兼具有自由、秩序、正义的理性特征。从1803年费尔巴哈本人首创“刑事政策”概念的理解看：“刑事政策是国家据以与犯罪作斗争的惩罚措施的总和。”[4]刑事政策强调的惩罚犯罪、维护秩序的追求。而且，“尽管法律的秩序要素对权力统治的专横形式起着阻碍的作用，然而其本身并不足以保障社会秩序的正义。”[5]也就是说，死刑政策本身并不能提供预防国家权力对非犯罪人的压制的措施，更别提对被告人、犯罪嫌疑人合法权利的保护。另一方面，国家决定死刑政策是否程序化，相当于让国家自己作为自身正统性的证明者，这只具有有限的可信性。[2]于是，在一定条件下，把价值问题转换为程序问题，即研究死刑政策如何程序化——死刑政策程序化的模式，成为打破僵局的明智之举。因为程序一方面可以限制程序参与者的裁量权，维持法的稳定性和自我实现性，另一方面却容许选择的自由，使法律系统具有更大的可塑性和适应能力。[6]

二、死刑政策程序化模式

一般地，死刑政策以两种途径转化为刑事程序：一是成为立法的灵魂，修改程序法或指导程序立法；二是在司法实践中发挥导向作用，指导程序法的解释。结合死刑政策程序化后可能出现的打击犯罪或保障人权的结果，死刑政策程序化可以有以下四种模式：立法——打击犯罪、解释——打击犯罪、解释——保障人权、立法——保障人权。
“立法——打击犯罪”模式是以打击犯罪为目标，在死刑政策的指导下制定刑事程序规则而建立为打击犯罪服务的刑事程序。这种死刑政策程序化的模式较多地存在于刑事程序的发展初期，程序被视为实体法的附庸，程序的目的在于保障实体法的实现。在法律工具主义的理论下，立法权由一个统一的组织机构掌握，司法只是机械地执行立法，完全迷信立法的权威。
“解释——打击犯罪”模式是以打击犯罪为目标，在死刑政策的指导下解释现有的刑事程序规则，使之更适合于打击犯罪的需要。在这种模式下，程序的应有功能依然没有得到足够的重视。但是法律的稳定性等价值得到尊重，人们为了追求法律体系内部的协调统一、立法的简洁，不再通过频繁的立法或法律的朝令夕改来维持法律对社会的控制。而是致力于发展法律解释学说——“因为法律的解释学说总是具有法政策功能：它限制或扩展法律适用过程中的解释的调整权力”[7]，通过有权进行法律解释的主体的解释行为来达到立法者想达到的目的。
“解释——保障人权”模式是以保障人权为目标，在死刑政策的指导下通过解释程序规则而修改现有的刑事程序或创立新的刑事程序。“刑事政策思想，由强调报应的威吓主义而来，经过合理主义，人道主义的改造后，现在正处于科学主义的阶段。”[1]但是，刑事政策的根本不仅在于以对犯罪人改造的特别预防为内容的科学主义，而且在于以科学主义、法治主义、人道主义、国际主义方法为研究方法的犯罪的一般预防。[1]如果说科学主义、国际主义强调的是刑事政策方法论，法治主义则强调了刑事政策的外部界限——在法的支配下对犯罪做出反应，那么人道主义则属于刑事政策的价值追求，刑事政策被要求在对犯罪的反应过程充满人性，事实上强调了刑事政策需要具备保障人权的功能。此外，程序性刑事法律旨在保证最佳的刑事司法，保证正确的司法。程序性法律的解释不再仅仅是逻辑的解释，在理智、情理，尤其是维护正义之最高利益要求的情况下，程序性法律可以扩张至其具体的狭义术语表达之外。[8]这显然使解释更具有灵活性，但是这种灵活性被严格限制在特定的价值追求上——保障人权。从这个角度讲，“解释——保障人权”模式恰恰反映了刑事政策这种方法论和价值目标的追求，同样适用于死刑政策。
“立法——保障人权”模式是以保障人权为目标，立法依据死刑政策制定刑事程序规则，设置刑事程序。这种模式在保障程序的合目的性的前提下，竭力克服上述法律解释可能产生两种不足：一是解释要求解释者不能背离或超出被解释文本的文义；二是被解释的法律的滞后性而导致解释结论的滞后。同时，为了保护法律的精髓及其基本的完整性，解释的灵活性与适应性必须有其范围的界限，依据不同的理念对程序性法律规范所作的解释是根本的变更，必须通过对它的修改而不能完全通过解释来完成。[5] “立法——保障人权”模式要求死刑政策对刑事程序的影响不能突破刑事程序固有的价值追求，打击犯罪只能严格遵循这样的刑事程序，且只能在这样的程序内追求打击犯罪的效率。
以上四种途径的根本区别在于模式运作的目标，从“打击犯罪”到“保障人权”体现了现代刑事司法观念的转变。至于采取立法或解释方式进行具体的程序的设置则依附于法制的发展。“立法——打击犯罪”模式是死刑政策程序化最易选择的模式，而非“解释——打击犯罪”模式。原因在于，一方面在于解释只能产生于立法发展到一定程度。毕竟，其一，解释的前提需要有被解释的法律，被解释的法律的出现恰恰是立法的任务；其二，解释的需要产生于人们希望法律统一的愿望，通过解释弥补现实社会生活对法律的需求，同时避免无休止的立法带来的法律膨胀，而且解释可以避免不断立法引起的法律之间的冲突。另一方面，“立法这种发明赋予了人类以一种威力无比的工具——它是人类为实现某种善行需要的工具，但是人类却还没有学会控制它，并确使它不产生大恶。”[9]换言之，立法不仅没有解释所需要遵循的规则，即受到被解释对象的约束；在法律发展相当长的时期内，人类缺乏而且也没有意识到对立法的制约。因此，其更容易成为国家表达意志的工具。而从“解释”再次回归“立法”在于人类控制立法的能力获得极大的发展。

三、我国现有死刑政策程序化的模式

理论上，我国的死刑政策为“保留死刑，少杀、慎杀”，但是从我国关于死刑的刑事立法和司法解释却可以看出我国的死刑政策大致可以划分为若干阶段。其间，国家立法、司法机关通过立法、司法解释等各种法律法规以及通知、批复等形式对死刑程序进行了修改。
第一阶段是建国后至1979年刑事诉讼法的制定和颁布，“保留死刑，少杀、慎杀，防止滥杀”，死刑主要适用于反革命、贪污等罪行。《刑事诉讼法》制定前，刑事程序规则由全国人民代表大会及其常委会、最高人民法院、司法部等机关以批复、通知、决议等立法或司法解释的形式确定。直到1979年，全国人大立法通过的《刑事诉讼法》确立了死刑程序规则，如死刑复核制度。
第二阶段是1979年后至1996年，由轻刑化，不重用死刑，转变为崇尚死刑，扩大适用死刑，甚至迷信死刑的倾向。在程序方面的体现为：最高人民法院以司法解释将几类现行犯、毒品死刑案件的核准权下放到高级人民法院；某些属于严重危害社会治安的，应判处无期徒刑、死刑的第一审普通刑事案件，被以通知形式交由基层人民法院审判；①全国人大常委会决定某些严重危害公共安全的死刑案件不受送达期限的限制，并把上诉期限和人民检察院的抗诉期限由十日改为三日。②
第三阶段是1997年至2005年，遏止死刑扩张的势头，“严格限制死刑”的政策重新得到重视。体现为：第一审人民法院已判处死刑的被告人提出上诉而没有委托辩护人的，第二审人民法院应当为其指定辩护人。③2005年，最高人民法院在原有的刑一、刑二庭的基础上，增设三个刑事法庭，准备承担对各省高院上报死刑判决的复核任务。同年12月10日，最高人民法院发出《关于进一步做好死刑第二审案件开庭审理工作的通知》，自2006年1月1日起，凡是对案件重要事实和证据问题提出上诉的死刑第二审案件，一律要开庭审理。并要求各高级法院在2006年下半年对所有死刑第二审案件实行开庭审理。
这么看来，我国的死刑政策程序化模式经历了从徘徊于“解释——打击犯罪”与“解释——保障人权”之间到偏重“解释——打击犯罪”到“解释——保障人权”三个阶段。从打击犯罪到保障人权的转变是我国现代刑事司法发展的必然。但是以“解释”为死刑政策程序化的手段具有以下原因。
其一，我国法律“解释”主体的多元化导致法律解释成为政策性工具。我国法律解释分为立法解释和司法解释。理论上，立法解释的主体是国家最高权力机关——全国人民代表大会及其常委会；实践中，还包括这些机关的工作部门和下属部门，如办公厅等。司法解释的主体更是呈“多元化”、“多级制”的趋势，包括最高人民检察院、最高人民法院、常见的多部委联合发文（其中包括非司法机关）以及地方高级人民法院等。[10]相比之下，我国的立法主体则为全国人民代表大会及其常委会。显然，从死刑政策作用于解释或立法的几率看，多元化的解释主体意味着给死刑政策影响刑事程序提供了更多的机会。通过法律解释，更有机会实现其政策目标。
其二，死刑政策程序化通过“解释”比通过“立法”见效更快。因为无论立法解释还是司法解释的程序，实质上是国家法律解释权力的行使，在程序严格程度上不如立法程序，毕竟立法涉及到国家立法权的这一重要权力的行使。我国的立法程序是国家最高权力机关代表全国人民制定、修改、补充、废止法的过程必须遵循的步骤和方法。这就要求立法过程是一个民主运作过程。民主要求作为民主政治体现和运行载体的代议机关，在立法过程中承认并尊重利益的千差万别，确保不同的利益得以平等且真实的表达，在可接受的妥协和平衡基点上形成与多数强权或者多数暴政迥然不同的多数意志。[11]而法律解释实质上是国家机关的行为，不仅难以避免国家机关从自身的利益出发解释法律，而且并不要求如立法程序一样充分漫长的论证过程。这正符合我国一直以来刑事政策对犯罪做出快速、果断、灵活、高效的反应的要求。
其三，缺乏对解释的审查机制。立法与法律解释的区别不仅体现在制定过程的严密性和论证充分性，还在于立法具有违宪审查体制——最高代表机关审查制[12]，而法律解释缺少对是否违法的审查机制。也就出现了上述通过解释使死刑政策程序化却改变刑事诉讼法关于审理期限等的规定的现象。换言之，死刑政策通过法律解释程序化可以绕开法律对程序化结果是否合法的审查。这样，死刑政策以法律解释的方式进行，还具有更少的约束，死刑政策欲程序化也就毫不犹豫地选择了“法律解释”。

四、我国死刑政策程序化模式的选择

我国的死刑程序规范尚且不足以完全体现保障人权的功能，而这些程序性不足并不能通过解释达到。一方面解释需要有被解释对象的存在，另一方面，有些现行程序性规范的立法背景原以打击犯罪为基础，只能在保障人权的司法理念下进行新的立法。具体表现为以下几个方面。
第一，我国的死刑程序规范存在大量的立法空白。死刑特有的严重性、不可逆性要求保障人权须对死刑案件采取至少比一般刑事案件更严格的程序。这也是以程序控制死刑的体现，比如美国控制死刑，除了利用实体法规定了死刑的适用条件外，还在于其独特的针对死刑案件，包括侦查、起诉、审判、证明、执行、救济的整个程序。我国现行的刑事诉讼法关于死刑的程序规则，除了第20条管辖，第34条指定辩护，第199条—202条死刑复核程序，第208条、第210条—213条死刑判决执行的规定外，死刑案件的程序规范完全同于一般刑事案件。而死刑程序应是立案到执行，甚至包括国家赔偿的一系列程序的总和。
第二，现有的死刑程序性规则过于简单和抽象，空白无法完全通过解释弥补。程序规则的简单要求规则内容的抽象，否则不足以从宏观上涵盖整个程序过程；而程序规则内容的高度抽象，反过来又影响了规则的数量。但事实上，程序规则的简单和抽象并不能形成完备的程序；而且也不能保证总是存在可以解释的对象，以从中解释出新的程序规则。一味依靠解释不仅容易使法律解释具有立法的嫌疑；而且过多的解释，司法完全依靠解释，导致程序法的虚置。比如刑事诉讼法死刑复核程序的规定只有四条，实践中的死刑复核程序似乎依靠1998年1月19日通过的《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会关于实施中若干问题的规定》和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》[法释（1998）23号] 构建起来。此外，对于死刑复核程序是否开庭审理、律师介入、复核的标准、复核结果是否需要赋予救济手段等均未涉及。但这些未涉及的程序并不能从已有的程序性规则中解释出来。“法律程序规则实质上只是由逻辑和常识的原理被转化成为有约束力的规则的技术结论。”[13]意味着程序性规则不仅不能与“逻辑和常识的原理”一样抽象，应该尽可能包含对刑事程序以及违反程序的后果等方方面面详细而完备的规定，以保证程序性规则具有更强的操作可能性。
第三，某些现有的死刑程序性规则不具备《公民权利和政治权利国际公约》的最低标准。该公约第6条、第14条、第15条以及联合国第1984/50号决议《关于保证面临死刑者权利的保护的保障措施》中列举了从起诉、审判、证明、辩护、复审、赦免、执行、救济等的一系列程序标准，虽然有些标准同于一般刑事案件，但是如证明、救济等完全不同于一般刑事案件。随着我国加入公约，至少应该在这些标准上完善现行刑事诉讼法已经规定的有关死刑的程序规则。
所以，我国现阶段的死刑政策程序化应以“立法——保障人权”模式先行，以“解释——保障人权”模式和“立法——保障人权”模式跟进。

五、余论
江苏省常州市人民政府办公室


市政府办公室关于印发《常州市值守应急工作规定（试行）》的通知

常政办发〔2009〕44号


各辖市、区人民政府，市各委办局、直属单位：
　　经市政府同意，现将《常州市值守应急工作规定（试行）》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

二○○九年三月十九日

常州市值守应急工作规定（试行）

第一章　总　则

　　第一条 目的与依据
　　为进一步加强各辖市、区政府及政府各部门，街道（镇）、社区（村委）及相关重点基层单元的值守应急工作，确保信息畅通，依据《常州市突发公共事件总体应急预案》（常政发〔2006〕155号）和市委、市政府有关工作要求，特制定本规定。
　　第二条 适用范围
　　本规范适用于本市各辖市、区政府及政府各部门，街道（镇）、社区（村委）及相关重点基层单元的值守应急工作。
　　第三条 基本原则
　　值守应急工作遵循有情必报、运转高效、反应迅速、安全保密的原则。
　　第四条 值守应急工作职责
　　（一）负责日常值班和紧急事务的处置。
　　（二）建立值班信息网络，确保联络畅通。
　　（三）建立健全值守应急工作各项制度和规范，推进值守应急工作制度化、规范化建设。
　　（四）负责对所属各部门、单位值守应急工作的督促、指导、检查，组织值守应急人员进行业务培训。
　　（五）负责与非市属单位及相关企业单元建立畅通的联络渠道，开展业务交流、互通信息等工作。
　　（六）及时报告和协助领导处置突发公共事件。
　　（七）承办领导交办的其它事项。

第二章 值守应急工作制度

　　第五条 值班组织形式
　　市政府、各辖市、区政府及其承担专项应急管理的部门和单位，街道（镇）及相关重点基层单元均设立值班室，建立24小时值班制度。
　　（一）市委、市政府总值班室（市应急办）及履行专项应急管理的部门和单位全年实行专人专职、昼夜24小时值班。随着某种突发事件发生概率增大，需要安排其他部门和单位值班的，由市委、市政府总值班室（市应急办）根据上级部署和实际情况进行明确和调整。
　　（二）各辖市、区政府值班室（应急办）全年实行专人专职、昼夜24小时值班；各街道（镇）值班室人员原则上应专人、专岗，实行昼夜24小时值班，不得雇请临时人员和门卫值班，不得以传达室、总机代替值班室。
　　（三）政府各相关职能部门值班人员，原则上由办公室（秘书处）或相关职能处室人员轮流担任。相关职能部门应备有应急处置队伍。
　　（四）相关重点基层单元建立24小时值班制度，并配备相应应急队伍。
　　（五）社区依托物业企业，村委依托警务室等，加强值守应急，要通过设立信息员，明确信息报告任务，确保信息畅通。
　　（六）各级、各类值守应急工作，承担本区域及职能范围内的信息传递、事务协调等功能。
　　第六条 值班安排
　　市值守应急工作由市委、市政府总值班室（市应急办）负责安排。市各相关职能部门，各辖市、区，各街道（镇）值守应急工作由本级行政办公室（秘书处、科）安排。《值班表》每月至少编排一次，并由本级行政负责人审核后组织实施。
　　第七条 节日值班
　　每年春节、清明、五一、端午、中秋、十一、元旦等长假，按下列要求组织值守应急工作。
　　（一）值班时间按照市委、市政府办公室下发的《通知》执行。
　　（二）市各部门，各辖市、区政府在放假前一周内向市委、市政府总值班室（市应急办）报送节假日《值班安排表》。《值班安排表》包括时间、人员、联络方式（手机、值班电话）等内容。
　　（三）节日期间，实行领导带班制，加强值班力量，重要岗位实行主副班制，各级领导要根据《值班安排表》轮流到岗带班。
　　第八条 值班记录
　　各级各部门要建立《值班登记薄》，严格执行值班记录制度。值守应急人员在值班期间，应将发生的事项和处置情况在值班登记簿上作详细记载。记录应字迹清楚、要素齐全、详略得当。突发事件的处置，应按时间顺序（精确到分钟），详细记录处置过程。完整的值班记录内容包括：时间、地点、事件、性质、规模、联系人、联系电话、处置措施、领导批示办理情况等。《值班登记薄》须编号归档。
　　第九条 值班交接
　　搞好值班交接。交接手续在值班室履行，接班人员须提前15分钟到岗，交接事项应有书面记录，并由交接双方签字确认。
　　第十条 保密工作
　　值守应急人员要严格遵守各项保密规定，不得向无关人员透露涉密信息。使用电话、传真和计算机网格传递有关信息，要区分明件和密件，密来密复，严禁明密混用。
　　第十一条 设备管理
　　值守应急人员应熟练使用并妥善维护值班室的各种设备，确保设备完好，保证信息传递畅通。
　　第十二条 检查指导
　　各值班室要定期组织力量检查所属值守应急工作情况。
　　（一）市委、市政府总值班室（市应急办）负责对各辖市、区，市各相关职能部门进行检查。
　　（二）市相关职能部门、各辖市、区政府值班室（应急办），街道（镇）及重点基层单元，负责对职能范围内、辖区及重点部位的值班情况进行检查。
　　（三）检查情况应及时上报到上一级值班部门，并提出改进意见。

第三章　信息报告制度

　　第十三条 报告的范围和内容
凡发生造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件，值守应急人员应立即向主管领导和上级值班部门报告。
报告内容主要包括：
（一）突发事件性质、时间、地点、程度（影响）等。
（二）起因、已采取的先期措施、可能造成的危害等。
（三）处置建议、要求帮助解决的问题等。
　　第十四条 报告要求
　　信息报告应及时、准确、客观、全面，任何单位和个人对突发公共事件，不得迟报、谎报、瞒报和漏报。
　　第十五条 报告的渠道和方式
　　（一）各辖市、区政府值班室（应急办）、市各相关职能部门值班室、各街道（镇）值班室、各重点基层单元要及时汇总上报突发公共事件的重要信息和情况。
　　（二）信息一般采取书面形式报告，也可通过传真或计算机网络(各级应急平台)传递，涉密信息通过机要通信交换或专人送达相关地点，特别紧急的事项可先电话报告，但必须迅速补报书面材料。
　　（三）突发事件发生后，事发地政府、相关部门必须立即核实，并按照相关程序报告有关领导。按标准规定属于上报范围的突发公共事件信息，必须按照应急信息报送相关要求，编写《XX专报信息》，并经政府（部门）应急办主任、办公室主任或分管应急工作的领导签发后，按上述渠道、方式及时报告。
　　（四）各级政府、各有关部门在向上级政府报告信息前要认真核实相关情况，统一上报口径，提高信息准确性。有关部门将突发公共事件信息上报上级部门时，必须向本级政府报告，并在报告中注明已同时上报上级有关部门，避免信息倒流，导致处置被动。
　　（五）地处偏远的乡村、社区、企业等基层单位，因通信设施所限，可先向当地“110”、“119”、“120”报警。当地“110”、“119”、“120”等应急机构接到紧急情况、重大突发事件报警或线索后，在按应急程序处置的同时，应在接报后第一时间快速向同级政府值班室报告。
　　第十六条 报告时限要求
　　（一）突发公共事件信息实行分级报告。突发公共事件发生后，事发镇政府（街道）和相关部门必须在事件发生后第一时间（15分钟内）将有关情况口头向上级政府、相关部门报告，1小时内书面报告。处置过程及时续报。
　　（二）发生特别重大、重大、较大以上突发公共事件，辖市、区政府值班室（应急办），市各有关部门值班室在2小时内向市委、市政府总值班室（市应急办）报告，如遇特殊情况来不及形成文字材料的，必须通过口头报告后及时以《XX专报信息》形式报送文字材料。对于个别特殊情况确实难以在发生后2小时内向市政府报告的特别重大、重大、较大突发公共事件，辖市、区政府，市有关部门应在接到事件报告后2小时内报至市政府，并说明具体原因。
　　（三）突发公共事件发生时级别较低，但随着事件的发展和演化，可能造成重大危害或重大影响的各类突发公共事件，辖市、区政府总值班室和市有关部门值班室要及时向市委、市政府总值班（市应急办）报告。
　　（四）应急处置过程中，要及时续报事态控制及变化情况，对性质复杂且处置时间长的动态突发公共事件，事发地政府和有关部门要实行日报制度，必要时随时续报。应急处置结束后，要对事件处置全过程进行整体评估，15天之内总结报告上报至上级政府。
　　（五）有关法律法规对某类突发公共事件信息报告另有规定的，从其规定。
　　第十七条 跟踪反馈
　　突发公共事件处理过程中，值守应急人员应主动与政府机关职能部门、值班室和事发单位保持联系，及时传达领导和上级部门的处理意见，催办落实领导批示和交办事项，及时跟踪事态进展，随时续报反馈相关信息。

第四章　值守应急工作保障

　　第十八条 队伍建设
　　加强值守应急队伍建设，要选派政治素质好，责任心强、业务熟悉，具有一定组织协调能力的同志担任值守应急工作。各级领导要关心值守应急人员的学习、工作和生活、不断改善值守应急人员的工作条件。
　　第十九条 业务培训
　　各级政府和有关部门单位、重点基层单元要加强对值守应急人员上岗前和常规性业务培训，不断提高值守应急人员的专业技能。
　　第二十条 基础建设
　　值班室须配备计算机、传真机、复印机等办公自动化设备和有线电话。同时，要加强维护保养，使其处于良好工作状态。
　　第二十一条 软件建设
　　各级政府和有关部门单位，重点基层单元值守应急人员应配备本单位、所属单位、相关单位人员通讯录和处置突发公共事件各类预案、建立健全各项规章制度，积极推广使用先进的值守应急管理软件，确保值守应急工作反应灵敏、应对迅速、处置及时。

第五章　考核与奖惩

　　第二十二条 明确责任
　　值班室是各级政府、各政府职能部门及其派出机构、重点基层单元的值守应急主体。分管领导是第一责任人，值班室主要负责人和当班值守应急人员是直接责任人。
　　第二十三条 考核形式
　　市委、市政府总值班室（市应急办）、市相关部门和单位、各辖市、区值班室（应急办）、各街道（镇）及重点基层单元，负责对本职权范围内的值守应急工作的全面考核。考核工作每年进行一次。市委、市政府总值班室（市应急办）负责全市值守应急工作的检查与考核。
　　第二十四条 表彰奖励
　　各级政府对在值守应急工作中做出成绩的单位和个人应予表彰和奖励。表彰和奖励时机一般结合每年应急管理工作会议进行。
　　第二十五条 责任追究
　　凡有下列情形之一，造成重大影响或严重后果的，要对有关责任单位和直接责任人进行通报批评。后果特别严重、影响特别恶劣的，要依法追究第一责任人和直接责任人的责任。
　　（一）未设立值班室或未赋予内设机构值守应急工作职能，未安排24小时值守应急，值守应急制度不健全的。
　　（二）值守应急人员脱岗、漏岗的。
　　（三）迟报、漏报、瞒报重大突发公共事件信息的。
　　（四）上报的重大突发公共事件信息与事实严重不符的。
　　（五）在重大突发公共事件信息报告、处置过程中，相互推诿，对领导和上级机关的指示、批示落实不力的。

第六章　附　则

　　第二十六条 解释权限
　　本规范由市委、市政府总值班室（市应急办）负责解释。
　　第二十七条 制订细则
　　市各相关职能部门和单位，各辖市、区、各街道（镇）、各重点基层单元可依照本规定，制定实施细则。
　　第二十八条 参照执行
　　本市其它相关单位、部门、事业、企业等单位可结合实际，参照执行。
　　第三十条 实施日期
　　本规定自印发之日起实施。