湖南省长沙市人民政府


关于印发《长沙市市级行政许可项目联合办理工作暂行办法》的通知

长政发(2004)2号

各区、县（市）人民政府，市直机关各单位：
　　现将《长沙市市级行政许可项目联合办理工作暂行办法》印发给你们，请认真遵照执行。




　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　长沙市人民政府

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○四年一月十二日



长沙市市级行政许可项目联合办理工作暂行办法

　　为进一步深化我市行政审批制度改革，规范行政许可程序，简化环节，提高效率，根据有关法律、法规的规定以及市人民政府《关于长沙市市级行政审批项目清理结果的决定》（市政府第82号令）的要求，特制订本办法。
　　一、“联合办理”的含义
　　本办法所称“联合办理”是指对依法需由两个以上行政许可机关审批的行政许可事项，由市政务服务中心协调，第一窗口单位负责，协办部门参加，实施同步许可的办理方式。
　　二、“联合办理”的适用范围
　　按照市政府第82号令规定的范围，市级涉及两个及两个以上部门的行政许可项目（包括建设项目和其他有关项目的联合办理，具体项目及其第一窗口单位、协办单位见附件）适用本办法。其他涉及两个以上部门的行政许可项目参照此办法执行。
　　三、“联合办理”的形式
　　“联合办理”工作由市政务服务中心协调，第一窗口单位负责，协办部门参加，根据许可项目的实际办理情况及其需要，采取会议集中审查、现场联合踏勘、举行听证、批件并联会签等形式进行。
　　四、“联合办理”的基本要求和程序
　　基本要求和程序是：一家受理、抄告相关、并联审查、限时完成。
　　（一）一家受理
　　行政许可相对人根据申报项目性质及需要，直接向该项目第一窗口单位设在市政务服务中心的窗口申报。由第一窗口单位按程序进行审查，符合条件的予以受理。
　　（二）抄告相关
　　第一窗口单位受理后，依照本办法的有关规定，将申报事项的相关资料抄送市政务服务中心和有关协办部门，同时在市政务服务中心通过电子显示屏予以告示。
　　除本办法明确规定的协办部门外，其他需要参加项目审查的协办部门和单位，由第一窗口单位与市政务服务中心根据该项目实际情况和法律、法规、规章的有关规定具体研究确定。
　　（三）“并联审查”
　　市政务服务中心负责“联合办理”的日常管理和综合协调工作，第一窗口单位根据“联合办理”工作的具体安排和许可项目的实际情况，分别组织协办部门按照法律、法规、规章规定的有关职责范围和内容，采用“联合办理”的一定形式进行审查。应参加的协办部门未按要求参加会议集中审查、现场联合踏勘、听证和批件并联会签，或未在办理时限内返回审查意见的，视为该单位同意。如果此项目在该单位业务范围内出现问题，由该单位负责。
　　（四）限时完成
　　第一窗口单位和协办部门在办理项目审批时，必须在规定的时限完成（具体时限见附件）。
　　五、“联合办理”的协调和监督
　　市政务服务中心、市行政效能监察机构要切实履行职责，根据本办法的有关规定，组织有关部门制定相关实施细则，切实抓好“联合办理”工作的日常管理、协调和监督检查，确保工作落实；第一窗口单位要按照本办法的有关规定和要求，认真履行第一窗口的职责，及时将相关资料抄告有关协办部门，并认真综合协办部门的意见，及时向行政许可相对人反馈；各协办部门要严格在规定时间内进行审查并及时向第一窗口单位反馈意见。对不按规定审查、反馈，不按时出件等行为，严格按照市人民政府《关于印发〈长沙市行政审批部门责任制度〉等三个工作制度的通知》（长政发(2003)18号）以及行政问责制的有关规定进行处理。
　　本办法自发布之日起施行。市政府及各部门以前其他有关规定与本办法不一致的，以本办法为准。


附件：

3、长沙市建设工程项目行政许可联合办理程序说明
http://www.changsha.gov.cn/web/upload/news_file/1113881317993.doc
1、长沙市行政许可项目联合办理一览表
http://www.changsha.gov.cn/web/upload/news_file/1113881221926.doc
2、长沙市建设工程项目行政许可联合办理一览表
http://www.changsha.gov.cn/web/upload/news_file/1113881259186.doc


　　　　　　　　　　　统筹城乡背景下土地经营承包权法律问题探析
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　——以农村在外就读学生为视角

　　近年来，社会经济和高等教育快速发展的同时我们发现了这样一个群体——农村在外就读的学生。他们从农村走到了城市，在勉强甚至难以支付求学高消费的同时还不得不面对另一个现实，那就是尽管仍旧依赖农村家庭的经济收入供养，却在农村失去了土地。因为户籍关系丧失了土地承包经营权的主体资格，跻身于城市没有经济来源的部落，使家庭更贫寒求学更艰难，社会差距更大，这是否应该是新农村建设的题中之义？是否是构建和谐社会的羁绊阻力？农村在外就读的学生是否是真正意义上的城市市民？农村学生的集体组织成员资格应如何定义？

　　一、农村在外就读学生的土地承包经营权现状

　　首先，在农村土地承包的分配方面，依据权威农户问卷显示均以户籍为标准，即不再就有农村户籍的在外就读学生自然失去土地承包资格。土地承包的收回和发放上主要原因是农村居民的新生和去世，部分地区在学生外出就读时不论户籍是否迁出都收回土地。近年来，土地承包权因受到30年不动政策的影响而停滞不变，本来稳定发展农村的政策带来了阻碍农村经济发展的负面影响。

　　其次，业已毕业的农村学生已经取得经济来源并独立于农村经济关系，这类群体不再是农村集体组织的成员而不具备成员权和土地承包经营权。但一些地方仍旧维持着“城市人的承包地”导致土地置荒或人地矛盾加剧等一系列社会问题。随着社会经济和教育的发展，农村在外就读并定居城市的数量增加。其土地承包经营权在1999年国家出台关于承包土地30年不变的政策出台后一直保留的现象更为严重。一些地方因缺乏相应截流措施导致外出就读的农村学生住留城市、有独立的经济能力的农村学生仍旧保持乡村的土地承包经营权。以至于农村土地荒芜，而承包地用地紧张。进而加剧了农村新增人口的土地承包经营权得不到保障，人地关系紧张。　

　　综上所述，我们可以看到，户籍为标准的土地政策使农村在外就读学生失去了对土地的承包权。这一群体的主要经济来源是农村家庭，失地无疑加重了其家庭负担，抑制了农村教育的发展。可见，农村在外就读的学生失地不仅关系到农村经济、农村教育，还会涉及社会保障和稳定的相关问题。

　　二、农村在外就读学生失地原因探析　　

　　（一）农村土地承包主题确定的标准

　　1、户籍

　　以户籍为分配标准确定农村土地承包经营主体资格是普遍的划分方式。土地分配是以户籍为分配标准，不论是合法人口的确认还是退地人口的确认均以人口的户籍为根本依据。这样农村在外就读的学生大多数在入学时户籍迁出而落户就读院校所在的城市。尽管其已经取得所在城市的户籍但仍依赖农村经济关系求学和生活，是形式意义上的“市民”真正的“农民”。而根据以户籍为分配标准的土地承包经营权主体地划分方式，将切底地被排除在外。即便是按照当地政府政策，外出上学的学生原则上不直接收回土地，但因为新生人口增多，有相应变动的办法。但《土地承包法》并没有明确规定土地承包经营权的须按照户籍划分。退一步讲，我们把这种划分方式默认为习惯，但当习惯不合时宜时也就不再具有成为“习惯法”的价值。

　　2.农村集体经济组织成员

　　《土地承包法》规定，农村集体经济组织享有平等的土地承包经营权，有权依法承包本集体经济组织发包的农村土地或者自愿放弃承包土地。但是农村集体经济组织成员究竟该怎么定义？多年来，我国农村制度使村民、农民、社员三种身份合为一体，并习惯以户口为确认依据。农村集体经济组织成员资格是判定村民是否有土地承包权的依据，而农村集体经济组织成员资格标准不统一，是户口决定成员资格，还是同时履行村集体经济组织义务，并无定论。而“统一组织家庭承包”中确认的是农村土地承包家庭中推定有承包权的一员。法律的不严谨、不明确是导致农村在外就读的学生失地且业已毕业成为实质的城市人口的农村学生在家乡长期拥有土地承包经营权的重要原因。

　　（二）现行土地承包政策的瑕疵

　　农村土地承包30年不变的政策——农村在外就读的学生土地承包经营权的主体资格在于户籍，在户籍迁出后丧失土地承包经营权，而30年不变的政策使其挽回成为不可逾越的障碍。与此同时，业已毕业的学生也将在30年内一直保留土地承包经营权。由此，进入下一个极端——业已毕业的学生在农村长期拥有承包土地而不去经营，造成了土地荒芜蔓延，农村人地矛盾加剧。

　　三、可行模式的构建

　　（一）完善农村大学生土地承包经营权的必要性分析

　　1、法理视角

　　土地承包经营权是农民的法定权利，不可被轻易剥夺。土地的承包权、经营权、收益权是法律赋予农民的三大权利，任何组织和个人不得侵犯。农村在外就读的学生是当然的享有土地承包经营权有其法理依据——土地承包经营权是一项法定的农民享有的依法合理使用国家、集体土地的财产权利。既是财产权就有天然的排他性，不受侵犯和剥夺。

　　权利的变动性。土地承包权不同于一般物权，物权具有排他性，而土地承包经营权作为特殊的用益物权，在一定程度上继承了物权之排他的属性。农村在外就读学生的土地承包经营权是法定土地使用权，具备排他性不可轻易变动。

　　目的正当性。土地对于农村、农民具有不可替代的价值，农民赖以生存的基础和生活保障的底线。农村在外就读学生是实质意义上的农民，当然的享有土地承包经营权。并且土地仍旧在其生活和求学中的经济保障之一，合理利用土地的目的正当。即使不是亲自耕种和经营，其经济价值和保障意义不容忽视。

　　程序合法性。农村在外就读的学生是否是农村集体经济组织的成员？首先，在经济关系上，农村学生尚未脱离农村经济组织。在外求学是他们接受教育的权利和争取发展的需要，但并没有因此而经济独立摆脱农村经济组织。所以当然是经济组织的成员。其次，从婚姻家庭法的角度看，农村在外就读的学生不论是否成年，只要其在求学期间无独立生活的来源便有权利获得监护人或家长的供给，农村子女也不例外。在外就读大学生依旧依附于农村家庭的培养当然应享有土地承包经营权。因此，户籍不足以成为判定是否为农村集体经济组织成员的标准。

　　2、社会发展角度

　　农村社会保障方面，农地是农民赖以生存的最低生活保障是无法改变的事实。在外就读的学生实质身份依旧是农民决定了其得到保障的必然性。农村在外就读的大学生在社会上是属于弱势群体。其一，在农村，家庭经济依赖农业支撑，加之农村土地的承包权被剥夺或丧失。直接消弱了农村家庭经济收入。其二，在城市，以农村的经济水平适应城市的消费水平。往往一个学年的学费是家庭一年的收入。根据诸多学者关于社会弱势群体的定义，农村在外就读的大学生当然的属于弱势群体。所以，从对弱势群体的基本生活保障层面讲，农村土地承包经营权当然具有社会保障的功能。

　　农村教育发展方面，保障农村供给学生家庭的土地数量是支持高等教育的重要途径。国家助学贷款、社会捐助只能治表而从根本上使重负家庭减负才是本。在拥有数亿计的农村子女中，其受教育程度远远低于城市，维持在初中以下水平的原因不在农民的意识而在经济条件。

　　三农问题和新农村建设方面，保证农村在外就读的学生拥有土地就是保证实质农民的基本权利，是保持社会稳定，支持农村教育和谐的方式。节制脱离农村经济关系的学生的土地承包经营权是解决农村人地矛盾，实现土地资源优化配置的重要途径。集中解决三农问题，构建和谐农村进程，土地应先行。而土地承包经营权主体资格亟待明确。