江西省九江市人民政府


九江市人民政府规范性文件制定程序办法


九江市人民政府
２００２年８月１４日


　　第一章　总则
　　第一条　为使我市规范性文件的制定科学化、规范化，保证规范性文件质量，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《江西省人民政府拟订地方性法规草案和制定规章程序规定》，结合实际，制定本办法。
　　第二条　本办法所称规范性文件是指人民政府依法制定的，在本行政区域内具有普遍约束力和规范形式的重大行政措施的总称。
　　第三条　各级人民政府法制机构负责本级政府规范性文件制定的组织和指导工作。
　　第四条　各级人民政府根据下列情况制定规范性文件：
　　（一）法律、法规和规章明文授权，可以制定规范性文件的；
　　（二）国家和本省尚未制定法律、法规和规章，但本行政区域内涉及政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政等重大事项，需要制定规范性文件的；
　　（三）为全面、正确实施法律、法规和规章，需要在本行政区域内制定规范性文件的；
　　（四）为更好贯彻执行上级政府的决议、决定，需要制定规范性文件的。
　　第五条　制定规范性文件必须遵循下列原则：
　　（一）符合宪法、法律、法规、规章和上级政府的决定、命令，符合党和国家的路线、方针、政策；
　　（二）坚持四项基本原则，为促进改革开放，推动两个文明建设服务；
　　（三）从实际出发，广泛征求意见；
　　（四）内容具有相对稳定性和较强操作性，能在较长时间内普遍反复适用。
　　第二章　起草和审查
　　第六条　以市政府名义颁发的规范性文件，由主管部门负责起草；涉及全局性工作的也可以由市政府法制办组织有关部门起草。　　
　　第七条　起草规范性文件应认真调查研究，分析本地实际，借鉴外地经验，提出具体可行的实施办法。
　　第八条　起草规范性文件，应当对现行相关的规范性文件进行梳理，内容涉及其他主管部门的职责权限应主动与有关部门协商一致。
　　第九条　规范性文件草拟稿内容应包括制定目的、法律依据、适用范围、主管部门、具体规范、法律责任、施行日期、其他事项等。
　　第十条　起草规范性文件，应符合立法技术的要求，结构严谨，逻辑严密，层次分明，用词规范。
　　第十一条　规范性文件起草工作完成后，草拟部门通过市政府办公室对口科室向市政府提请颁发。
　　第十二条　市政府法制办负责规范性文件的审查、论证工作。审查的内容包括合法性、可行性。
　　规范性文件的内容涉及其它部门的，应当向有关部门征求意见。有关部门必须积极协助，按时反馈意见，逾期未作答复的，视为同意。
　　市政府法制办可视情邀请法学工作者、业务专家以及管理相对人（法人或公民）等进行论证或进行其他形式的可行性研究。起草部门必须认真配合，提供条件。
　　第十三条　规范性文件审查结束后，市政府法制办应当写出明确的审查意见，向市政府呈报。
　　第三章　审议与发布
　　第十四条　规范性文件须经政府常务会议审议。常务会议审议时，起草部门的负责人和政府法制机构负责人应当到会，分别作起草说明和审查说明。
　　第十五条　市政府的规范性文件在经市政府常务会议审定后由市长签发。
　　市人民政府规范性文件原则上以“市人民政府令”的形式发布，盖市长印章，并通过重要的新闻渠道向社会公布。
　　第十六条　规范性文件发布后，政府主管部门必须认真组织宣传和实施。
　　规范性文件的实施主管部门应当及时向政府领导报告实施情况，并于每年度末通过政府法制机构向政府例行汇报执行情况。
　　政府法制机构负责对规范性文件执行情况进行督促检查。
　　各县（市、区）人民政府、庐山管理局、市政府各部门制定的规范性文件必须通过市政府法制办向市政府备案。
　　第四章　附则
　　第十七条　规范性文件一般两年清理一次，由政府法制办组织实施，并将清理结果汇编成册。
　　第十八条　规范性文件的修改和废止，按制定程序办理。
　　第十九条　各县（市、区）人民政府应当遵循本办法的原则规定，有关程序可参照本办法执行。
　　第二十条　本办法由市政府法制办负责解释。
　　第二十一条　本办法自发布之日起施行。《九江市人民政府关于规章性文件制定程序的暂行规定》（市府发〔１９９０〕２５号文）同时废止。
累犯制度探析

吴晓娴


一、我国累犯制度的概念与构成条件
　　对累犯从严惩处，是当今世界各国重要的刑罚裁量制度之一。所谓累犯，是指因犯罪而受过一定的刑罚处罚，在刑罚执行完毕或者赦免以后，于法定期限内又犯一定之罪的罪犯。犯罪分子经过适用和执行刑罚，在刑罚执行完毕或者赦免以后不太长的时间内，再犯性质比较严重的犯罪，表明他与初犯或者其他犯罪分子相比，主观恶性较大，人身危险性较大。因此我国刑法同样规定对累犯予以从重处罚。西方国家规定的累犯，通常可分为普通累犯、特别累犯和混合累犯三种。其中普通累犯，是指曾经犯过罪而又再犯罪，不问其犯罪的种别如何，一概认为是累犯。特别累犯，是指曾犯一定之罪又再犯此一定之罪或同类之罪，就构成累犯。混合累犯，是指刑法既规定普通累犯，又规定特别累犯，兼采普通累犯制和特别累犯制。我国刑法典第65条、第66条规定的累犯，分为一般累犯和特别累犯两种，其构成条件各异。
　　㈠一般累犯及其构成
　　一般累犯是指被判处有期徒刑以上刑罚的犯罪分子，刑罚执行完毕或者赦免以后，在5年内再犯应当判处有期徒刑以上刑罚之罪的犯罪分子。构成一般累犯，应当符合下列条件：
　　1、前罪与后罪是故意犯罪，这是构成累犯的主观条件。前罪是过失犯罪，或者后罪是过失犯罪，或者前后两罪均是过失犯罪的情况，均不能构成累犯。
　　2、前罪已经被判处有期徒刑以上刑罚，后罪是应当判处有期徒刑以上刑罚之罪。也就是说，构成累犯的前罪被判处的刑罚和后罪应当判处的刑罚均须为有期徒刑以上的刑罚，如果前罪所判处的刑罚和后罪应当判处的刑罚均低于有期徒刑，或者其中之一低于有期徒刑，均不构成累犯。具体而言，若前罪被判处的刑罚是拘役、管制或者被单独判处某种附加刑，后罪虽然是后罪是应当判处有期徒刑以上刑罚，也不构成累犯；反之，虽然前罪被判处有期徒刑以上刑罚，而后罪却应当判处拘役、管制或者单独判处某种附加刑，同样也不能构成累犯。其中被判处有期徒刑以上刑罚，是指人民法院最后确定的宣告刑是有期徒刑以上刑罚。所谓应当判处有期徒刑以上刑罚，是指所犯后罪根据其事实和法律规定实际上应当判处有期徒刑以上刑罚，而不是指该罪的法定刑包括有期徒刑。因为刑法典分则所规定的每一罪刑单位的法定刑均包含有期徒刑，如果将应当判处有期徒刑以上刑罚之罪，理解为所犯之罪的法定刑中包括有期徒刑以上刑罚，则势必无限制地扩大累犯的范围，这显然不符合我国刑法中累犯制度的基本精神。
　　3、后罪发生在前罪的刑罚执行完毕或者赦免以后5年以内。所谓刑罚执行完毕，是指主刑执行完毕，附加刑是否执行完毕不影响累犯的认定。所谓赦免是指特赦。
　　㈡特别累犯的构成条件
　　我国刑法典规定的危害国家安全罪的累犯，相对于一般累犯而言，是特别累犯，即指因犯危害国家安全罪受过刑罚处罚，刑罚执行完毕或者赦免后，在任何时候再犯危害国家安全罪的犯罪分子。构成一般累犯，应当符合下列条件：
　　1、前罪与后罪必须均为危害国家安全罪。如果行为人实施的前后两罪都不是危害国家安全罪，或者其中之一不是危害国家安全罪，就不能构成危害国家安全罪的特别累犯。
　　2、前罪被判处的刑罚和后罪应判处的刑罚的种类及其轻重不受限制。即使前后两罪或者其中之一被判处或者应当判处管制、拘役或者单处某种附加刑，也不影响危害国家安全罪的特别累犯的成立。
　　3、前罪的刑罚执行完毕或者赦免以后，任何时候再犯危害国家安全罪，都构成危害国家安全罪的特别累犯，不受前后两罪相距时间长短的限制。
从以上我国刑法关于累犯的构成来看，执行的是双重标准，也就是将刑法分则中危害国家安全罪作为一般累犯制度的例外，加以界定，体现侵犯国家安全从严惩处的精神。审判实践中真正遇到特别累犯的情况较少，一般累犯应该是司法机关打击的重点。因而，加强累犯制度的研究，对推动我国刑事审判制度的完善具有重要的现实意义。
　　二、我国刑事犯罪的现装与累犯制度的缺陷
　　1996年严打以后，根据当时社会发展的状况及新形势下对犯罪状况的分析研究，结合实际，制定出台了现行刑事法典。其中对1979年刑法典第61条规定的累犯进行了修改，主要体现在将构成累犯后罪发生的时间下限由原来的刑罚执行完毕或者赦免后3年改为5年，进行了延长。其理由主要是因为犯罪人在刑罚执行完毕或者赦免3年以后重新犯罪的仍占相当比例，有必要予以惩罚遏制。实践证明在当时这种规定是富有成效的，有利于积极巩固劳动改造成果使刑满释放人员时时检点自己、不敢再次以身试法，经过相当长的时间的威慑与自我约束，使其养成守法的习惯。然而随着社会的发展和进步，犯罪状况有了新的特点，据调查，自1997年到2004年八年的时间内，前四年累犯占总案犯的4.2%，过失犯罪占总案犯的6.3%，后四年累犯占总案犯的1.4%，过失犯罪占总案犯的19.3%。以上累犯数字的变化，可以清楚地看出，故意重新犯罪的比例逐年减少，从表面来看是收到了严打的效果。但是我们也清醒的看到，有一大部分犯罪是被排除在累犯打击的对象之外，即过失犯罪。而此类犯罪的迅猛增长，已经成为文明社会的主要犯罪形态，现行累犯制度不能充分发挥刑罚的打防并举的良好社会效果。
　　司法实践中，有时候还会遇到累犯法律适用的难题。据统计，现行累犯，根据其犯罪亲身经历和自我保护意识的加强，在总结教训之后，一般不再是重操旧业，所触犯后罪与已判刑罚侵犯的客体有很大不同，甚至为逃避法律制裁，选择一种新的、较轻的作案手段危害社会。因而，在检察机关起诉的时候，根据法律规定，一般以累犯提起公诉，而根据被告人所犯新罪的事实和情节，法院有时候需要对被告人处以拘役、管制或但处附加刑等较轻的刑罚，这样就存在公诉与判决的法律冲突问题，有碍司法的权威。使得再犯分子不能得到严惩的后果，判决的社会效应就不会充分体现。为此，加强司法实践，结合社会发展现状及世界各国刑法关于累犯制度的构成，制定与修改我国现行累犯制度就显得很有必要。
　　三、我国累犯制度的重构与设想
　　刑罚具有惩罚与保护，打击与预防的双重功能。和谐社会需要人民群众自觉知法守法，维护良好的社会秩序。对个别偶犯、初犯，以教育感化为目的，该依法从轻处罚的，就依法从轻处罚，尽早将其改造成为社会有用之才。对那些屡教不改，重新犯罪的人员，就应该充分发挥刑罚的严厉性，重拳打击，依法严惩，以教育惩戒个别不思悔改的犯罪分子，使其不敢再次触犯这根高压线，充分发挥刑罚的双重功能。为此我国刑法典应建立故意累犯与过失累犯的双重体制，在体现对累犯从严惩处的同时，平衡犯罪分子的主观恶性大小，搞好利益权衡，区别对待。
　　对故意累犯应采用严格的尺度标准，即指曾经犯过罪而又在任何时候再故意犯罪，不问其犯罪的种别、刑罚的种类及轻重如何，均认定为累犯，依法从严从重处罚。也就是说前罪不论是故意犯罪还是过失犯罪，也不论是被判处有期徒刑、无期徒刑、死刑缓期执行还是管制、拘役、单处附加刑，只要后罪为故意犯罪，就认定为故意累犯，从重处罚。这样作出规定，以使得犯过罪的人在主观方面不再敢重涉违法犯罪的道路，考虑其人身自由所受限制等后果的严重性，而从内心深处打消犯罪的意图，自觉守法。
　　对过失累犯应根据其主观恶性较故意累犯轻微的特点，后罪发生在前罪刑罚执行完毕或者赦免以后5年已内作为时间界限较为适宜，即指曾经犯过罪的犯罪分子，其在刑罚执行完毕或者赦免以后，在5年内再过失犯罪，就构成过失累犯，对过失累犯应从重处罚，但不受刑法关于累犯不适用缓刑的限制。也就是说前罪不论是故意犯罪还是过失犯罪，也不论是被判处有期徒刑、无期徒刑、死刑缓期执行还是管制、拘役、单处附加刑，只要后罪为过失犯罪，就认定为过失累犯。增加过失累犯制度及对此类犯罪处罚的灵活性，更能够体现我国刑罚对再次犯罪的严惩态度与过失累犯再次挽救的人文关怀，以有利于犯罪分子洗心革面，重新做人。并且使得该类案件能够得到及时、妥善处理，在打击犯罪分子的同时，进一步保护当事人的合法利益均具有积极的意义。
　　随着社会的发展与进步，法治进程的加快，人们越来越可求社会的和谐，文明、进步、发展将成为时代的主旋律。这就要求法治的衡平性更显重要，适时调整我国刑罚典中有关内容，特别是个别法律适用问题，如累犯制度的修改，将具有现实和深远的历史意义。