民政部


民政部关于贯彻执行《婚姻登记条例》若干问题的意见

（民函〔2004〕76号 2004年3月29日）

各省、自治区、直辖市民政厅（局），计划单列市民政局，新疆生产建设兵团民政局：

为切实保障《婚姻登记条例》的贯彻实施，规范婚姻登记工作，方便当事人办理婚姻登记，经商国务院法制办公室、外交部、公安部、解放军总政治部等相关部门，现就《婚姻登记条例》贯彻执行过程中的若干问题提出以下处理意见：

一、关于身份证问题

当事人无法提交居民身份证的，婚姻登记机关可根据当事人出具的有效临时身份证办理婚姻登记。

二、关于户口簿问题

当事人无法出具居民户口簿的，婚姻登记机关可凭公安部门或有关户籍管理机构出具的加盖印章的户籍证明办理婚姻登记；当事人属于集体户口的，婚姻登记机关可凭集体户口簿内本人的户口卡片或加盖单位印章的记载其户籍情况的户口簿复印件办理婚姻登记。

当事人未办理落户手续的，户口迁出地或另一方当事人户口所在地的婚姻登记机关可凭公安部门或有关户籍管理机构出具的证明材料办理婚姻登记。

三、关于身份证、户口簿查验问题

当事人所持户口簿与身份证上的“姓名”、“性别”、“出生日期”内容不一致的，婚姻登记机关应告知当事人先到户籍所在地的公安部门履行相关项目变更和必要的证簿换领手续后再办理婚姻登记。

当事人声明的婚姻状况与户口簿“婚姻状况”内容不一致的，婚姻登记机关对当事人婚姻状况的审查主要依据其本人书面声明。

四、关于少数民族当事人提供的照片问题

为尊重少数民族的风俗习惯，少数民族当事人办理婚姻登记时提供的照片是否免冠从习俗。

五、关于离婚登记中的结婚证问题

申请办理离婚登记的当事人有一本结婚证丢失的，婚姻登记机关可根据另一本结婚证办理离婚登记；当事人两本结婚证都丢失的，婚姻登记机关可根据结婚登记档案或当事人提供的结婚登记记录证明等证明材料办理离婚登记。当事人应对结婚证丢失情况作出书面说明，该说明由婚姻登记机关存档。

申请办理离婚登记的当事人提供的结婚证上的姓名、出生日期、身份证号与身份证、户口簿不一致的，当事人应书面说明不一致的原因。

六、关于补领结婚证、离婚证问题

申请补领结婚证、离婚证的当事人出具的身份证、户口簿上的姓名、年龄、身份证号与原婚姻登记档案记载不一致的，当事人应书面说明不一致的原因，婚姻登记机关可根据当事人出具的身份证件补发结婚证、离婚证。

当事人办理结婚登记时未达法定婚龄，申请补领时仍未达法定婚龄的，婚姻登记机关不得补发结婚证。当事人办理结婚登记时未达法定婚龄，申请补领时已达法定婚龄的，当事人应对结婚登记情况作出书面说明；婚姻登记机关补发的结婚证登记日期应为当事人达到法定婚龄之日。

七、关于出国人员、华侨及港澳台居民结婚提交材料的问题

出国人员办理结婚登记应根据其出具的证件分情况处理。当事人出具身份证、户口簿作为身份证件的，按内地居民婚姻登记规定办理；当事人出具中国护照作为身份证件的，按华侨婚姻登记规定办理。

当事人以中国护照作为身份证件，在内地居住满一年、无法取得有关国家或我驻外使领馆出具的婚姻状况证明的，婚姻登记机关可根据当事人本人的相关情况声明及两个近亲属出具的有关当事人婚姻状况的证明办理结婚登记。

八、关于双方均非内地居民的结婚登记问题

双方均为外国人，要求在内地办理结婚登记的，如果当事人能够出具《婚姻登记条例》规定的相应证件和证明材料以及当事人本国承认其居民在国外办理结婚登记效力的证明，当事人工作或生活所在地具有办理涉外婚姻登记权限的登记机关应予受理。

一方为外国人、另一方为港澳台居民或华侨，或者双方均为港澳台居民或华侨，要求在内地办理结婚登记的，如果当事人能够出具《婚姻登记条例》规定的相应证件和证明材料，当事人工作或生活所在地具有相应办理婚姻登记权限的登记机关应予受理。

一方为出国人员、另一方为外国人或港澳台居民，或双方均为出国人员，要求在内地办理结婚登记的，如果当事人能够出具《婚姻登记条例》规定的相应证件和证明材料，出国人员出国前户口所在地具有相应办理婚姻登记权限的登记机关应予受理。

九、关于现役军人的婚姻登记问题

办理现役军人的婚姻登记仍按《民政部办公厅关于印发<军队贯彻实施<中华人民共和国婚姻法>若干问题的规定>有关内容的通知》（民办函〔2001〕226号）执行。

办理现役军人婚姻登记的机关可以是现役军人部队驻地所在地或户口注销前常住户口所在地的婚姻登记机关，也可以是非现役军人一方常住户口所在地的婚姻登记机关。

十、关于服刑人员的婚姻登记问题

服刑人员申请办理婚姻登记，应当亲自到婚姻登记机关提出申请并出具有效的身份证件；服刑人员无法出具身份证件的，可由监狱管理部门出具有关证明材料。

办理服刑人员婚姻登记的机关可以是一方当事人常住户口所在地或服刑监狱所在地的婚姻登记机关。

附件：公安部关于对执行《婚姻登记条例》有关问题的意见的函（略）



改革劳动教养制度的思考

周 志 刚


劳动教养是我国特有的一种法律制度。作为一种非司法性剥夺公民人身自由的制度，劳动教养初创于２０世纪５０年代的肃清反革命运动期间?发展于１９７８年之后。４０多年来，该制度在维护社会治安，预防和减少犯罪，教育和挽救轻微违法犯罪人员等方面起到过积极的作用。但随着我国政治、经济、文化等各方面的发展变化，该制度存在的诸多问题和缺陷也日益暴露出来。对具有中国特色的劳动教养制度，是予以废除，还是在保留的基础上加以改革完善？长期以来一直存在争论 ，特别随着我国加入《公民权利与政治权利国际公约》，颁布和实施《立法法》，存废之争更加呈现白热化。如何改革劳动教养制度，已经成为中国社会现代化、法治化进程，特别是刑事法治建设中的一个突出问题。从目前来看，对劳动教养制度予以保留并加以改革是主流的观点，笔者也持这一意见。理论界对如何改革劳动教养制度，提出了许多种不同的设想和思路，仁者见仁，智者见智。而本文通过分析劳动教养制度的问题和缺陷，提出了若干改革建议，并且认为改革的方向是完善立法规定和引入司法程序。
劳动教养制度存在的问题和缺陷
现行劳动教养工作的基本法律依据是全国人大常委会批准、国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》（1957年）和《关于劳动教养问题的补充规定》（1979年）以及国务批准、公安部发布的《劳动教养试行办法》（1982年）。但就上述这些规定而言，存在着一些明显的缺陷和问题：
首先，劳动教养的审查裁决体制同法治原则不相协调。目前行使劳动教养审批权的法定机构是劳动教养管理委员会，由公安、民政、劳动等部门负责人兼职组成，未设专职负责人。其权限主要有两项：一是审查批准作出劳动教养的决定，二是批准提前解除劳动教养、延长或减少劳动教养期限。而实际这两项职权分别是由公安机关和司法行政部门行使的，上述两机关是在没有明确法律授权的情况下代行劳教委职权的。我国于1998年签署加入的《公民权利与政治权利国际公约》规定，“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”，按照一般理解，这里的法律应是指立法机关制定的法律，程序是指司法程序。《立法法》明确规定：对限制人身自由的强制措施和处罚，只能由全国人大及其常委会来规定。而劳动教养作为剥夺人身自由可以长达三、四年之久的强制措施，由行政法规和行政规章确立，并且不经过司法审查程序便可由行政机关径行作出决定，显然与现代法治原则相悖。
其次，关于劳动教养的程序规定存在缺陷。劳动教养是一种较长时间限制公民人身自由的强制措施，应当为其设定较为严密的法律程序。但现行劳教法规侧重于实体方面的规定，程序规范严重缺乏。表现在：劳教案件的办理程序，既有治安案件的办理程序，又有行政案件的办理程序，也有刑事案件的办理程序，极不统一；对相对人合法权益的保障不全面，如当事人的陈述权、申辩权、赔偿请求权等均没有明确规定；关于对劳动教养决定申请行政复议、提起行政诉讼的规定也相当简单。劳动教养的决定实际上完全由公安机关一家作出，有违程序中立原则。劳动教养审批程序剥夺了被劳动教养者的参与机会，违背程序公正原则。目前劳动教养的司法救济具有局限性，使被劳动教养者难以得到有效的司法救济。由于适用程序上的上述缺陷，严重影响了劳动教养制度的法制形象。
再次，劳动教养的适用范围过窄。根据现行法规我国劳动教养的适用范围是：大中城市（即30万人口以上的城市），铁路沿线，交通要道的城镇（但必须控制在城镇内吃商品粮的人的范围内），存在个别违法犯罪行为（卖淫和嫖娼）的县城、集镇和农村。这种地域限制的弊端，一是使在农村发生的大量违法犯罪行为得不到有效地惩治，不利于社会治安的全方位综合治理，二是人为地造成公民之间在适用法律上的不平等状况，破坏了法律实施的统一。
最后，劳动教养期限的规定不合理。按道理说，劳动教养的对象是严重违法但不构成犯罪的人或者犯罪情节轻微不够刑事处分的人，那么劳动教养的严厉程序应当轻于刑罚，但实际并非如此。根据国务院《关于劳动教养的补充规定》第三条规定，劳动教养的期限为一年至三年。必要时得延长一年。与刑罚中自由刑的期限相比，劳教期限的起点要比自由刑的起点高，其最高期限也比管制、拘役的最高期限长，甚至高于对轻罪适用的有期徒刑。劳动教养与刑罚在严厉程度上的失衡和错位，造成实践中有些违法犯罪人宁愿被定罪处刑也不愿被劳动教养，以致在社会上和部分劳教人员中产生“违法不如犯罪，劳教不如判刑”的印象。
对劳动教养制度改革的建议
尽管劳动教养制度基于历史功效、现实需要两方面的原因而有保留的必要性和合理性，但由于这一制度存在的问题和缺陷，又使其面临被叫“下课”的危机。如何对其进行改革，成为一个现实而紧迫的问题。笔者有如下一些建议：
（一）关于劳动教养的立法：这是加强人权保障的需要，也是依法治国，建立社会主义法治国家的需要。随着不定期刑和教育刑思想的兴起，各国都把未然犯罪的预防摆在立法的突出位置，建立一个以刑事立法为主、以保安立法为辅的全方位立体式预防犯罪的立法体系已成为世界性趋势。在我国现行法律体系中，虽然没有保安处分之名，却有保安处分之实。不仅在刑法典中分散地规定了一些保安措施，而且还以行政法规或刑事政策等形式规定或设立有多种实质性的保安处分措施，劳动教养便是其中的一种。但就目前情况而言，制定统一的保安处分法的时机尚不成熟，故而多数学者倾向于先行制定一部关于劳动教养制度的专门法律，以解燃眉之急。笔者也持这种观点。建议由全国人大常委会制定专门的《劳动教养法》，设立总则与分则两篇。其中，总则规定劳动教养的目的、劳动教养的宪法根据、劳动教养的法律性质、劳动教养的基本原则、劳动教养适用的一般要件、劳动教养的期限、劳动教养的执行等问题。分则中应具体规定应当适用劳动教养的适用对象及其相应的劳动教养措施。通过制定专门的《劳动教养法》，一方面使劳动教养的适用获得法律上的依据，同时，对其实体、程序问题进行配套的改革，使劳动教养制度在得以保留这一前提下最大限度地维护公平、正义，保障当事人的合法权益。
（二）关于劳动教养的裁决体制：目前主要有以下几种不同改革建议：一是保留并强化劳动教养委员会的职能，使之成为拥有专职人员和实质权限的法定机构，完善其审批程序制度；二是取消名存实亡的劳动教养管理委员会，明确劳动教养的行政处罚性质，由公安机关名正言顺的实施审批权；三是建议将劳动教养作为一种刑罚方法纳入刑罚体系的主刑之中，通过现有的人民法院刑事审判庭予以裁决；四是建议将劳动教养作为一种限制人身自由的非刑罚方法纳入刑事制裁，在法院内部新设立专门的治安法庭或治安法官来审查裁决。上述意见中，笔者赞同第四种建议，理由是：刑事诉讼法第12条规定“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”而现行的劳教制度，将有罪还是无罪的认定权赋予公安机关行使，违反了定罪权由法院统一行使的无罪推定原则；在实践中大量存在的证据不足被劳教现象，又违背了疑罪从无的原则。为此，对劳动教养的审查决定权，应当由人民法院行使。鉴于当前法院的刑事审判任务本来就比较重，其审判的主要对象应当定位于确实有罪并应受刑事处罚的人员，对应当处以劳动教养的对象（这些人不够刑事处罚但又必须给予适当处理），可以借鉴一些国家“治安法院”的体制，在我国的基层法院和中级法院设立治安法庭或治安法官，专门负责此类案件的审理。
设立专门的治安法庭办理劳动教养案件，其优点在于：第一，能有效地将劳动教养纳入司法体制和正当程序之中，解决并克服现行劳动教养决定权、适用程序、权利救济等诸多问题和弊病，体现我国现代法治对公民人权保护与维护社会秩序并重的价值取向。第二，体制转换简便、可行。在法院现行体制下，单设治安审判庭不会引起太大的司法体制变化，也符合《人民法院组织法》的规定和原则，只需按照审判业务庭的组织需要配备专门的办案人员即可。第三，符合现行立法框架下对劳动教养性质的定位。劳动教养司法化，其实质就是由法院行使对行政机关的监督制约权。但是，按照现行有关劳动教养制度的法律法规，劳动教养既不是治安管理处罚，也不是其他行政处罚，更不是刑罚，而是一种介于治安管理处罚与刑罚之间的具有强制教育性质的行政措施（涉及限制、剥夺人身自由）。治安诉讼与刑事诉讼在提起诉讼的主体上存在根本区别，前者由公安机关提起，而后者一般由检察机关提起；治安诉讼是“官告民”，而行政诉讼是“民告官”。这种诉讼主体性质的差异导致诉讼程序的设置存在极大差异，由刑庭或行政庭来审理治安诉讼案件是不合适的。设立专门的治安审判庭，不但可以解决劳动教养司法化的问题，还可以实现劳动教养案件的审判活动与刑事、民事、行政等其他诉讼活动的协调和平衡。
（三）关于劳动教养案件的审理程序：将来应当通过制定《劳动教养法》明确规定办理劳教案件的程序。劳动教养诉讼的诉讼主体主要包括控、辩、审三方。其中，提请人是公安机关，具体可由公安机关内部的法制部门或治安部门行使；被提请人即被公安机关提请适用劳动教养的人；审判机关是基层人民法院和中级人民法院，具体由内设的治安审判庭负责。笔者的设想是，应当设置比较简易的程序，提高诉讼效率，这样既有利于保证这一措施的及时实施，使被劳动教养人及时得到教育，也能使不应该被劳动教养的被提请人尽早恢复自由。对违法或犯罪嫌疑人由公安机关先进行调查或侦查（区分情况，违法调查按治安案件程序办理，犯罪侦查按刑事案件办理），然后将案件和提请批准劳动教养决定书报请法院审查，如果被调查或被侦查的当事人承认有违法或犯罪行为的，公安机关可以不派员出庭，仅由当事人出庭，法院在听取当事人的意见后，结合对公安机关报送材料的审查，即作出对当事人是否予以劳动教养的判决；如果当事人否认有违法或犯罪行为的，应当以开庭听证的方式审理，适用简易程序的规定，由治安法官独任审理，在分别听取公安机关指派的出庭人员和当事人的陈述后，作出对当事人是否予以劳动教养的判决。法院开庭审理劳动教养案件时应当通知检察院，检察院认为有必要时可派员出庭监督。当事人有权自行或委托律师辩护。对劳动教养案件实行二审终审制，由基层法院一审，中级法院二审。不服一审裁判的当事人可以上诉，检察院也可以提出法律监督意见，二审法院的裁判具有终审效力。关于诉讼期限，公安机关在对被提请劳动教养采取拘留等限制人身自由的强制措施后，应在１５日内向人民法院提出诉讼请求，如有法定的特殊情况的，经上级公安机关负责人批准可延长至一个月。人民法院审理一审、二审劳动教养案件，应在受理后２０日内宣判，最迟不得超过一个月。对劳动教养判决的上诉期限为１０日，从接到判决书第二日起算。在人民法院作出的对被提请劳教人予以劳动教养的判决生效后，由公安机关移送劳动教养执行机关执行。在判决作出前，被提请人已被羁押的，应当折抵与羁押期限相同时间的劳动教养期限。 对于提前解除劳动教养、减少或者延长劳动教养期限的，由劳教机关报请法院审查决定。除了一审、二审程序外，还应当设置审判监督程序，审判监督程序的提起可以参照刑事诉讼法的有关程序；可以由被劳教人及其近亲属申诉、检察机关抗诉而启动，也可由各级人民法院院长及审判委员会主动提起。对于错误的劳动教养决定，当事人可以请求国家赔偿。
（四）关于劳动教养的适用范围：根据社会治安形势发展的要求，应当通过修订现行劳动教养的法规或者在将来制订专门的《劳动教养法》时，取消适用范围上的地域限制，规定把劳动教养普遍适用于全国城乡，适用于每一个符合劳动教养条件的中国公民，以体现法律面前人人平等的原则。
（五）关于劳动教养的期限：从现行立法规定来看，劳动教养的期限为1—3年，必要时可延长1年。与刑法中的管制和短期自由刑相比，在严厉程度上有过之而无不及，违背了罪（错）、罚相当原则，在实践中会导致种种反常现象。笔者建议，将来通过立法将劳动教养的期限改为3个月至1年。必要时可延长半年。通过缩短期限，以消除劳动教养与短期自由刑在严厉程度上的失衡现象。

（作者单位：四川省宜宾市中级人民法院）


参考文献：
1、刘仁文：《劳动教养制度及其改革》
2、刘中发：《劳动教养制度的改革出路》
3、魏慧梅：《劳动教养在实践中存在的矛盾和弊端》
4、宋雅芳：《劳动教养存在的问题及对策》
5、陈泽宪、林小春：《劳动教养改革刍议》