效忠“规则”/周倍良

作者:法律资料网 时间:2024-06-17 23:03:45   浏览:9330   来源:法律资料网
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效忠“规则”
(周倍良,清华大学法学院)
法律解释的过程就是一个在成文法的基础上重新构造意义的过程,立法者在创造完其作品--成文法后,他便已死去,成文法的意义只能寄附在文本中,由解释者去阐释——陈金钊
道德与法律的关系,“是西方法哲学的基本问题之一,也是长期困惑法学家们的一个热点问题。”
19世纪欧洲大陆的法典理论使得法院成为一种司法自动售货机。这种必不可少的机器已用立法或已经接受的法律原则事先准备好。一个法官惟一能做的就是把案件事实从上面放进去,并从下面取出判决——庞德

法律与道德,自由与秩序是法学上永恒的命题。法律与道德是否存在泾渭分明的楚河汉界?个人自由与公共秩序能否并行不悖?法的安定性与社会妥当性之间的张力如何调和?法院在水火不容的价值冲突之中到底应当扮演何种角色,法律的“自动售货机”抑或道学家,个人自由的捍卫者还是公众舆论的代言人?泸州遗赠纠纷案将现代法治的这种紧张关系凸显出来,学者们也仁者见仁,智者见智,得以从不同视角予以审视和思考。媒体的关注与炒作更使之招谤惹讼,沸沸扬扬,抛开“第三者”、“包二奶”等敏感的大众话题,对于我们这个正在法治之路上上下求索的转型中的社会而言,这个“公序良俗第一案”或许能给人们更多的启示——某著名法律网编者按
对于一名法律人来说,身处现今的中国,可谓是一件有趣而又苦恼的事了。我们既可以目睹法制一日千里的飞速跃进之大好形势,又可经常听闻一些“骇人听闻”的“法制”怪现状。有趣的是增长了见识,苦恼的是我们自己也迷失其中,找不到方向。 最近,在一次法律诊所的课上,与人讨论有关律师职业要求与社会道德的问题,大部分(几乎是全部)的人都认为作为一名律师应该做的是服从社会道德,甚至有人提出要将自己的被代理人(其欺骗律师隐瞒了相关事实)投诉至相关部门,使其败诉……这或许不能作为目前中国法制的一个普遍性,但它确实或多或少地反映了一些问题。这些整日接受中国法制最好教育的高才生们,在这样一个“常识性问题”上的答案,至少反映了目前中国法制的一种可怕的倾向。即在法律事实面前,更多的是“屈从于容易激动的情感,屈从于含混不清且未加规制的仁爱之心”,使自己成为“一位随意漫游、追逐他自己的美善理想的游侠”,而彻彻底底地忘记自己法律人中立、理性的要求。其结果便是导演一幕幕令“人”(法律人)苦涩乏味的“道德餐”。
发生在泸州这件遗赠纠纷案,便是这么一个新情况下涌现的新矛盾,也是这么一件颇令人回味的“道德案”。对于此案,相信稍关注时事的人,就会注意到“仁人志士”对它的热切关注。不仅各大媒体对其进行了长篇累牍的报到 ,而且学者、法律实务人士甚至普通民众都加入到了这个案件的讨论中来。各种各样的观点都有,仔细分析基本可以概括为两派:一种观点认为“本案判决是法官在法律出现明显的漏洞时,运用其自由裁量权,适用民法通则原则,依据公序良俗和法律的整体精神,解释法律、适用法律的结果。”与此相反的是,认为“将自己的一部分遗产遗赠给与自己同居的人,完全是对自己私权的处理,完全是依照法律进行的民事行为”。究竟谁的更有理,我认为是不能光比“谁的声音更大”,而要看谁更有道理。申言之,就是谁的说法更有法律依据。
法律的冲突
对于黄学宾的行为是否为遗赠行为,即以遗嘱的方式表示在其死后将其遗产的一部或者全部赠给国家、集体或者法定继承人以外的人的法律行为。我们可以从以下几方面分析:
首先看黄学宾设立遗赠的行为是否有效。根据我国《继承法》第16条第3款规定:“公民可以立遗嘱将个人财产赠给国家、集体或法定继承人以外的人。”这就从正面规定了我国公民有设立遗赠的权利。同时,我国法律又从反面规定遗赠设立的效力问题,如遗赠是通过设立遗嘱的方式进行的,《继承法》第19条规定:“遗嘱应当对缺乏劳动能力又没有生活来源的继承人保持必要的遗产份额。”如果设定遗赠的遗嘱违反了这一规定,遗赠便因为违反法律无效。同时,法律也不允许遗赠人通过遗赠的手段来逃避其应当缴纳的税款和应该归还的债务,所以如果有逃避税款或者债务的情况,则遗赠也无效。在本案中,并没有存在上述的问题,黄学宾在得知自己时日不多时,出于与张学英同居生活多年的缘由,故将自己的财产部分遗赠给张学英,这符合我国《继承法》16条的规定,即公民可以立遗嘱将个人财产赠给国家、集体或法定继承人以外的人。同时,黄学宾并没有将自己财产的全部都给张学英,而是留了一部分给自己的结发妻子,故这里也不存在违反“应当对缺乏劳动能力又没有生活来源的继承人保持必要的遗产份额”。所以,综合来看,黄学宾设立遗赠的行为有效。
其次,再来看黄学宾设定遗赠的形式——遗嘱的有效性。因为遗赠是通过遗嘱设定的,则遗嘱的有效是遗赠有效的一个必要的前提。按照我国《继承法》第22条的规定,遗嘱的有效要件为:立遗嘱人具有遗嘱能力;遗嘱必须是遗嘱人的真实意思表示;遗嘱不得取消缺乏劳动能力又无生活来源的法定继承人必要的继承份额;遗嘱处分的财产是遗嘱人自己的财产;遗嘱的内容合法;遗嘱的形式有效。根据上述的有效要件,我们一一对应考察案件的情况:
本案中,黄学宾是一个完全民事行为能力人,同时其设定遗嘱的时候并没有发生昏迷等情况,因此遗嘱人应该有遗嘱能力。同时遗嘱也的确是遗嘱人自己的真实意思表示,不存在受欺骗、胁迫或者伪造、篡改、遗嘱的情况。而且案件当中没有存在取消缺乏劳动能力而无生活来源的法定继承人的情况。处分的财产在报道中也明确的表明是“自己那份财产(价值约4万元)”。遗嘱的内容没有违反法律的强行性规定。遗嘱的形式是公证遗嘱。我国《继承法》第17条第1款承认了公证遗嘱的形式:“公证遗嘱由遗嘱人经公证机关办理。”同时第20条第3款规定了公证遗嘱与其他形式设定的遗嘱的效力次序问题:“自书、代书、录音、口头遗嘱,不得撤销、变更公证遗嘱。”在本案中,黄学宾的遗嘱是通过纳溪区公证机关公正过的,因此应当具有完全的可信性。由此判断:黄学宾的遗嘱是完全有效的。
其次,我们可以考察张是否有得到遗赠的权利。我国《继承法》虽然没有直接规定受遗赠权消灭的原因,但是我们可以比照继承权丧失的原因来看待这个问题。《继承法》第7条规定:“继承人有下列行为之一的,丧失继承权:(一)故意杀害被继承人的;(二)为争夺遗产而杀害其他继承人的;(三)遗弃被继承人的,或者虐待被继承人情节严重的;(四)伪造、篡改或者销毁遗嘱,情节严重的。”但是在本案中没有发生这样的问题,则不应该剥夺张学英的受遗赠权。
由以上的种种情况表明,如果单纯的从《继承法》的角度来讲,张学英是能够得到遗赠的财产的。对于张学英诉请法院要求执行遗嘱,是应该予以支持的。
但在本案中,一审法院认为,黄学宾与张学英的关系是不正当的关系,因而黄的行为不合法。因为黄学宾的行为违反了社会公共道德,故其所立遗嘱无效。二审法院基于同样的理由驳回了张学英的上诉。
在这里,法院的理由似乎也很充足。即黄学宾和张学英两人在一方存在配偶的情况下同居,是一种违法行为,两人的行为违反了社会的公德。而我国《民法通则》第7条规定:“民事活动应当尊重社会公德,不得损害社会公共利益,破坏国家经济计划,扰乱社会经济秩序。”作为我国民事立法的基本法,《民法通则》第7条的规定可谓是我国民事活动应该遵守的基本原则之一。应该说,民法的基本原则是统帅我国民事法律规范的指导思想,是具有普遍约束力的的法律规则。这种普遍约束力的具体表现之一就是:任何人、任何单位都应该遵循基本原则;按照基本原则从事民事活动;违反了基本原则的民事活动,当事人要承担民事责任,依法受到民事法律规范的制裁。在民事活动当中应该贯彻基本原则的精神,婚姻法和继承法作为民法之下的特别法,也应受到民法的普遍性指导,即不得违反《民法通则》的基本原则。本案中张学英要求获得遗赠的行为,既受继承法的规制,又应该受到民法的规制。因此,纳溪区法院援引了《民法通则》中的基本原则的规定,判决驳回张学英的诉讼请求。
法院的观点似乎很有道理,因为它在这里的判决获得民事活动最基本法的支持,而且主观动机也是为了维护社会道德。但须不知,在这里法院是混淆了两个概念,既本案需要判决的是张学英有没有根基黄学宾的遗嘱享有继承的权利,而不是张学英和黄学宾的关系是否道德和违法。法院在本案中,虽然为支持自己的观点,维护所谓的社会的公德,搬出了上位法基本原则的规定,并且冠冕堂皇的美其名曰“解释法律”,但仔细考量是站不住脚的。
首先,法律人的职责是什么?这是目前所有中国法律人需要回答的问题,也是本案中法官们首先需要回答的问题。有人认为是维护社会的正义。当然是如此,但关键问题是怎样维护社会正义,即用什么样的手段来维护正义。目前,我国司法界的一种倾向是维护社会的实质正义,即道德正义。他们认为这种做法不仅完全符合法律的本质,而且也是符合每一个普通民众善良而公正的心的。在本案中,泸州地区法院就是这种心态。他们判断一个案子是否有理由,首先不是看它有没有法律的依据,而是首先用自己的“善良”感情来掂量下它背后的道德因素。然后,在社会舆论和自己道德驱使下,认为张黄两人非法同居,破坏他人合法幸福婚姻,这种行为不道德,无论如何也不能得到法律上的支持。因而,他们判决本案时,完全抛弃了现行法律(《婚姻法》、《继承法》)的相关规定,而“舍近求远”找了一条似乎还说得过去的基本原则来判决案件。我们姑且先不讨论法院的这种适用法律正不正确,但就它的这种法律思维、办案风格就是应该受到否定的。司法作为社会的救济工具,最最显著的特征就在于其的“中立性”和“公正性”。它并不需要积极主动的关注每一个人的生活,而只是当发生纠纷时,就当事人的诉求在法律范围内进行合法的裁判。而且这种裁判也是建立在双方当事人在法庭中的争锋对抗上,即要求更有理、哪一方的证据更有力、哪一方的说理更充分。在这个基础上,法官将胜利判给“听起来更有理”的一方。如果将司法的正义比喻成一条居中于控、辩双方的中线,那么正义的实现就是通过双方当事人各自不断的努力而逐渐靠近这条“中间线”,离“中间线”越近,正义就得到越大程度的实现。司法的正义在这里就等同于这种对抗式的争锋,而非某各个人的主动干涉。而本案中的法官包括一部分人都认为,司法的正义要追求“真正意义”的正义,于是他们将自己的眼睛盯向案件的背后,即诉讼以外的东西。在这个基础上,认为既然张黄两人属于不正常关系,为道德不能容忍,那就应该判定其败诉。这样的观点虽然很符合善良群众正义的心,但在法律公正的角度上是极其荒谬可笑的。这就好比,在无凭无据的情况下,只要哪一方说的更感人、更有社会道德,谁就应该获得法律的认可一样。这种将法律建构在道德和个人一时的冲动上的“法制”,显然是没有理解法制,其结果导致整个法律秩序的崩塌,而社会关系的混乱。这样的“公正”其实质并不是公正。
其次,这是不是法官的一种合理的解释法律、运用法律的行为呢?根据上位法统率下位法的原则,居于民事生活统领的《民法通则》当然是各民事法律的上位原则,即各下位法均不得违反或规避《民法通则》的规定和原则。在本案中,法院适用《民通》第七条原则规范黄某的遗赠行为,似乎是合情合理。但给人的感觉的“杀鸡用了牛刀”。同时,这种法律解释是否在一般民众的合理预料范围之内呢?在司法实践中,并不否认法官具有解释法律、运用法律的权力。但这个权力是有充分的限制的。正如卡多佐法官说的那样“在无数的诉讼中,法律都是非常清楚的,法官也没有什么裁量。他们的确有权在空白之处立法,但那里常常没有空白。如果我们只是盯着那些荒芜地带,而不愿看一看那些早已播种且硕果累累的土地,那么我们就会有一个错误的全景图。”从这句话,我们可以看到即使是作为英美法系的法官们解释、创造法律也是一件多么困难、危险的事。它要本身合法,它又需要合情合理。综合起来,要对现行法律作出“独特”的解释,至少需要符合这几个条件:一是,存在法律适用的漏洞,即没有现行的法律适用要判决的案件。比如说1889年著名的Riggs v. Palmer 案就是一个例子。在一起涉及遗嘱继承的案件——遗嘱继承人杀害了被继承人,他是否仍然可以合法继承遗产?当时的法律中并无任何明确的禁止或限制,缺少作出否定性判决的形式推理的必要前提。然而,法官通过论理解释和实质推理认为,允许其继承遗产不符合法律的精神和立法者的意图,因为任何人都不应从其犯罪行为中获益,否则就失去了法律的公正性。由此案产生了一个新的法律规则:杀害被继承人的人应当被剥夺继承权,此后,这一规则为世界各国的继承法所确认。二是,对法律的解释必须合情合理,不超出一般民众对此的合理预料。如果一项解释的作出给人的感觉有如天外来客,很显然这种解释违背了法制精神,是失败的。
结合上述要求,我们再来看看,法院适用法律上是否合情合理。首先,本案中,并不存在法律漏洞的问题。或许有些人认为,针对黄张两人不道德的行为,法律并没有就该行为规定相应规定,即一方配偶将财产遗赠给“第三者”是否非法。我认为这完全是“门外汉”的说法,前面已经论述,法律所要规范的并不是道德。道德范围的自然应属于社会道德去规范。本案中,黄学宾将自己的财产遗赠给“第三者”,完全是自己的权利,法律对此并没有什么限制。并且公民法律规定公民“可以立遗嘱将个人财产赠给国家、集体或法定继承人以外的人”,其本身的目的就是最大限度的保护当事人的权利自由。又对于一个遗嘱是否有效、遗赠行为是否合法,我国《继承法》都是有相关的规定的,这在前面的论述中也论证了黄某的行为不违法。故认为本案存在法律漏洞问题,而需要法官解释、运用法律的观点站不住脚。其次,法院是一个普通的遗产纠纷案中,搬出《民法通则》第七条基本原则的规定,多少给人突然和意外的感觉。因为,就本案而言,只是一个标的几万元、案情简单清楚的普通诉讼案,又中国作为大陆法系国家,其法官并不经常解释法律,而现在,面对这样一个普通案件,法官们突然抛出一个创意,让人史料不及,超出了人们的合理预想范围。又我国《继承法》对此问题作有明确的规定,法官们弃而不用,而搬出上位法中的一项抽象原则,好比“杀鸡用牛刀”。人们不禁要问是不是所有的判决中,都会如此运用法律呢?如果真是这样的话,真是令人“刺激”。最后,根据特别法优于普通法的原则。一个问题,在特别法和普通法都同时适用时,很显然应该适用特别法的规定。在本案中,既然是一个普通的继承案件,《继承法》又有明确的规定,为什么不适用其规定,而要舍近求远搬出民法的一个基本原则呢?这显然是不合理和违反常规的。
综上,我们认为:依照法律应当确定黄某的遗嘱合法有效,就应该尊重并维护黄某对自己财产所作的处分;张学英既然没有被法律排除在可以接受遗赠的人之外,其受遗赠权就应该得到尊重,其对自己法律权利的主张就应该得到法律的支持和维护。毫无疑问,张某和黄某的行为即使是不道德的,也不影响其获得法律上的支持。法官不应该“变通明确的法律标准以求赢得当事人所在的社会或社区的好评”,他负有维护法律尊严和民众法律信仰的神圣职责和使命。
社会正义?
对于本案,或许有的人会拍手称快,因为他们认为是所谓的“社会正义”获胜了。并且,他们还可以摆出一个颇令人下“信服”的观点:我们可是维护了社会正义哟!根据这种观点,意味着遵守司法正义就难以达到社会正义。果真如此的话,这种所谓的社会正义又是何种的正义呢?如果一种不能拿到法律层面上检阅的正义,又谈何其正义呢?这显然是一种悖论。
首先,无论何种正义,其最终的价值应该是一致的,不存在分离的正义。也就是说所谓的司法正义与社会正义在本质上是一致的。司法正义的实现意即社会正义的实现。所谓的社会正义,我们可以理解为一种实质正义,即真实意义上的正义。这种正义可谓是社会成员对社会生活的一种最基本的希望和信仰。即希望社会“人人平等、其乐融融”,这种正义观在大多数时候只是一种美好的愿望,在实际生活中,不现实往往也难以实现(至少是目前来讲)。而司法正义,其基石建构在法律的框架之上,因而是一种制度的正义,或者说是形式的正义。或许有人认为这种正义有点“不绝对”,但恰恰相反,这种正义才是现实而合理的正义。即人们制定出法律,而对于一切人都适用。任何纠纷的解决,都应遵循这个制度规定的约束。这种形式意义上的正义,其基点是形式上的公平而非某个个案。实践证明,只有司法上的正义才能达到所谓的社会正义,任何将两者对立起来的行为,最终证明都是违反正义和公平。我们试想,一个社会不是法律来维护它的公平正义,那还是谁?一个社会所谓的其他方式的正义,是真正的正义吗?对于一个公平而正义的结果而言,其最起码的是需要手段的合法和最终结果的正义。具体到本案,法院抛弃相对应法律规范,而选择所谓的解释法律,其实质上是违法操作。法院为了迎合所谓的“热烈掌声”,没有严格依法裁判,而是尝试违反法律推理的逻辑顺序和司法的一些确定原则,凭良心偏好判案。很明显,即使所谓的最终结果是正义的话,它的实现是通过违反司法正义的手段来达到的。这就像通过“刑讯逼供”而获得证据一样,很显然“毒树之果”应予以排除。所以这种建构在非正义基础上的“正义”不能成为正义。再有,这种正义的最终结果侵犯了他人的合法权益,根据“不得滥用权利”的原则,我们也不得承认这种正义。
其次,我认为本案中,不能称为司法正义与社会正义的冲突。只能说是两种利益相互冲突时,法院或者说是社会的选择倾向。首先,如前面所述,原告张学英在本案中并不是所谓的“无风起浪”,她拥有法律支持的权利,即获得黄某遗产的继承。这是一种法律的权利。而黄某的妻子,不仅有其基于法定关系上对财产的继承的权利,而且有着与黄某婚姻上关系。这一关系使得其与张学英的冲突不仅仅是死者配偶与“第三者”之间的冲突,而且更是社会道德与“不道德”之间的冲突。在这种利益的抗衡中,基于社会道德的强大声音,原告的利益从一开始就遭到了忽视甚至是否定。人们都习惯的思考“一个第三者怎么能够抢遗产呢”?于是,法律、司法全部迁就于社会道德,而置合法权利人于不顾。最后,以牺牲一种权益而成全另一方而告终,并灌之以“社会正义”的胜利标签。
最后,剥夺原告张学英的权利,实质也是不公正。我们被世俗和舆论的强大声音所湮没,而盲目的同情原配的“苦大仇深”,却忘记了张学英的付出与艰辛。遗产纠纷只是一个结局,但整个事件远非如此。黄学宾为什么会与自己的妻子分离,就是因为两者之间存在矛盾,我们可以想象是丁一没有尽到一名妻子的义务,而这种感觉,黄学宾正好从张学英那里找寻到了。同样,我们不能否认黄学宾和张学英之间存在真正的爱情。两人基于爱情,生活在一起,相互照顾,而不是基于分到遗产之类。又2000底,在得知黄学宾身患肝癌时,张学英一直陪在身边照顾,并且拿出了积蓄1万元给黄治病。相反其原配丁一只是偶尽照顾之责,并且还经常与黄某争吵。黄某在弥留之际,合法有效地将自己地遗产分给张学英,并不异常。其一基于两人之间地感情,两人在一起生活了将近4年。其二基于张学英对其照顾和护理,而予以感激。黄学宾将自己的遗产分给张学英正是基于上述理由,现在法院不理会遗嘱人的意愿,而窜改其意思,不仅是不尊重遗嘱人的意思,也是侵犯权利人的权利。
法律外的干涉
正如前面所述,这本是一件普普通通、案情简单的遗产纠纷案,但正是外界予以其格外的关注,才使得其呈现出特别性。不仅法官们表现出了少有的认真、负责态度,而且作出了极其富有创意的判决结果,这在以前的司法现状中是不多见的。同时,媒体的关注与炒作更使之招谤惹讼,沸沸扬扬,不仅牵引出“第三者”、“包二奶”等敏感的大众话题,而且还灌之以“公序良俗第一案”的头衔。在这样全国关注的氛围下,泸州地区的法官当然是倍感荣幸、兴奋异常,就像一位明不见经传的小角色突然一下被推到了与世界拳王争霸的擂台上。在炫目的灯光下,在疯狂的观众注视下,昏招频出,完全成为任人摆布的“木偶”。本案中,“媒体的镁光灯”、“群众热烈的掌声”、“法学家的评论”都成了法官们作出一个“好”判决的“牵引力”。人们都期待着这场事关社会道德与“非道德”的争锋到底是谁获胜。法院最终的判决证明,我们的法官是“顺从民意的”。
如果要论述法律与道德之间的关系,我想这个问题是一个三天三夜也讲不完的话题。西方法学家提出,法律和道德的关系不是法哲学的局部问题,而是贯穿于整个法哲学的全局问题。从探讨法律的性质和特征,法律的渊源,一直到法律的推理,法律的效力和实现,无不涉及到法律和道德的关系。从历史发展的角度,道德和法律从一开始是不区分的,无论是中国古代“引经入律”、“春秋断狱”,还是欧洲中世纪的教会法,道德判断是法律的重要内容,法律和道德两者是无法区分的。随着历史的发展,人们逐渐将道德与法律区分开来。约翰•奥斯丁就强调指出:必须从法律的适用和执行中排出伦理价值判断和道德推理。美国著名的大法官霍姆斯也认为,“如果能够把所有具有道德含义的字词从法律中全部消除”,那么对于解释现行的实在法来讲,就很可能是有助益的。当然,道德也是影响着法律的发展。如道德原则和公序良俗原则的引入。在审判实践中,在某些不公平竞争案件当中,一些国家的法院和立法机构做出了一些改革,如美国最高法院宣判一家著名新闻收集机构有罪,因为该机构非法盗用了一个竞争者的新闻。
但我还是反对那种将道德与法律混作一团,认为道德可作为法律的补充调剂人们生活。
首先,法律与道德的规制对象和调节手段不同,也即两者属于不同的领域。法律是强制性的,人们不得不服从,但它给人以确定的预期,人们借助它来确定自己的行为模式,并预期相应的后果,从而形成相应的社会生活秩序。道德则是富有弹性的,它不具有相应的国家强制力来加以保证,它只能依靠人的自律、社会舆论等不具备强制性特征的力量来加以监督和保证实施。它不能给人提供可靠的预期,只是一种软性约束,只能靠人们的自觉去实施,靠一些社会性的监督机制去督促实施。二者各自的特点决定,在一个国家促成秩序的形成方面,其功能是各不相同的。
其次,法律的公正在于形式公正和司法公正,道德的介入会影响这种公正,其结果是导致不公正和违反法制的精神。在前面已经论述,司法的公正与所谓的道德公正属于两个不同的概念。在法律中牵强地掺杂进道德因素,其结果是对法制地破坏。道德的判断不应肆意地侵入司法的领域,去干扰正常司法秩序的形成和推进。道德的作用更应该隐藏到幕后去发挥它的能量,而不应该有意识地挤到前台,去不适当地发挥自己的影响和作用。道德必须遵守它自己作用的边界,才能真正发挥道德的调整效用,其任性超越边界地张扬,反倒有损于它真正的效用。在这里,我们所指的准确界定道德和法律作用的区分主要是在司法领域。应该说,在道德调整和法律调整的范围发生冲突之前,立法应该已经将二者的调整范围予以明确的区分和界定。在司法过程中,应该严格依法办事,法律没有具体规定的,再依习惯、道德等其它规则加以处理。因为道德标准的阐释,通常要比大多数法律规则的阐释更笼统,更不准确。频频“诉诸道德原则,会削减法律设定的权利和扩大法律限定的义务,因为道德原则的范围极为模糊,使得公民们不能够或难以估量它们的影响,并据此调整自己的行为。”因此,我们需要限定道德作用的边界。在司法过程中惟有确立法律规则的至上,才能确立民众对法律的信仰。
再次,我国目前还出于法制转型阶段,法治尚未完全确立。这个时候,更需要的是我们严格遵循法律的规定,而非法外造法。否则的话,便将导致“有法不能依、执法不严、违法不能究”的局面。在中国,情与法的冲突更是比比皆是,“中国人似乎也有一种理解法律必得牵涉上情理的特殊情愫。”人们往往将该争论上升到是人治还是法治的高度去加以认识。但我们认为,尽管古老中国文化的沉厚积淀使道德的力量在纠纷解决中往往显示出了巨大的影响,而且民众的情绪也往往与道德的宣示联系得十分紧密,但在我们所开始的前无古人、后待来者的伟大改革事业中,在这样的一个大发展、大变革、大转折的特殊时期,我们要努力实现的是确立民众对法律的信仰,要依法治国,就要确立法律应有的尊严和威信,就要依靠法律去整理和理顺社会。所以,对纠纷的调整和解决就必须让位于法律的支配,给法律以广阔的空间和舞台,促成法律统治地位的确立。从另一个角度来看,在中国,民众更痛恨和无奈的是不严格依法办事,还是执法必严、违法必纠地严格依法办事?答案恐怕是不言自明的。现在,民众更为痛恨的是执法和司法的腐败与不公,更为憎恨行政和司法的各种法外行为。他们希望国家能够严格依法办事,更希望国家能够给他们的计划和行为的安排以确定的预期,而为了达致这样目标的实现,他们宁愿付出一些局部的、个案公平的牺牲。他们从不会——至少在目前和可预见的将来——将公平的希望寄托在执法、司法官员所谓善良的良心上,依靠官员的良心去建立他们的预期。他们更希冀的是有一面法律的镜子,在这扇镜子面前,大家都是平等的,各自可以不断地反省和调整自己的行为,以便在可预期的范围之内去安排他们的行为。
因此,我们认为,泸州遗赠案的判决结果所表现出来的就是,道德不适当地僭越了其调整范围的边界,在法有明确规定的情况下,取代了法律,直接以道德的标准推翻了合法法律行为的效力,以道德的宣判替代了法律的宣判,这在建立法治国的今日之中国,是令人难以接受和认同的。“承认法官有权利和义务按照习惯性道德影响法律,远远不是要毁灭所有的规则,并在每个个案中以个人的正义感、以善良人的评断来作为替代,那种做法也许会导致一种仁爱的专政,如果这些法官都是些仁爱者的话;但是这就将会导致法律约束的终结。”
当然,我们也认为法律的拘束也并不是绝对的。当司法判决存在严重错误时,或法律存在漏洞时,道德是可以发挥其规制作用。但这种适用应是在严格的限制下进行的。比如刘涌案件,在面对辽宁省高院错误判决的时候,社会舆论和道德发挥作用,最终还社会以正义。比如1889年著名的Riggs v. Palmer 案。遗嘱继承人杀害了被继承人,他是否仍然可以合法继承遗产?当时的法律中并无任何明确的禁止或限制。法官通过伦理解释和社会道德观念,认为其继承遗产不符合法律的精神和立法者的意图。由此案产生了一个新的法律规则:杀害被继承人的人应当被剥夺继承权。
最后,一些人可能反对我这种严格适用法律的观点,认为“如果法律和道德发生了冲突,则只能是一声叹息,说一句这是法律的规定。主张这种观点的人自认为是在维护法律的权威,在审判时只能够适用法律,不能够考虑到其他的因素。但殊不知他们的这种做法恰恰是损害了法律的权威。”但我想说的是,法律人的最大原则就是对规则效忠。除此以外别无其他,因为任何试图调节所谓的正义的尝试,实践证明都是对法制的破坏。我们不能期望一个建构在人的道德之上的法制是真正的法制。我们认为制度的完善与公平才是真正的正义。


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关于印发公路水路交通运输环境保护“十二五”发展规划的通知

交通运输部


关于印发公路水路交通运输环境保护“十二五”发展规划的通知

交规划发[2012]18号  


各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团及计划单列市交通运输厅(局、委),沿海主要港口管理局、港口企业,部属各单位:
  为贯彻落实《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》对环境保护工作的要求,明确“十二五”期公路水路交通运输环境保护工作的指导思想、基本原则、发展目标和主要任务,部组织编制了《公路水路交通运输环境保护“十二五”发展规划》,以指导交通运输行业“十二五”环境保护工作。
  本规划是《交通运输“十二五”发展规划》的重要组成部分,现印发给你们,请结合本地区、本部门、本单位实际,认真贯彻落实。

中华人民共和国交通运输部(章)
二〇一二年一月十三日




公路水路交通运输环境保护“十二五”发展规划


中华人民共和国交通运输部
二〇一二年一月



目 录
前 言 1
一、形势与要求 3
(一)公路水路交通环保的主要成绩 3
(二)当前存在的问题 7
(三)“十二五”新形势和新要求 8
二、指导思想和原则 12
(一)指导思想 12
(二)基本原则 12
三、发展目标和重点 13
(一)发展目标 13
(二)发展重点 15
四、主要任务 19
(一)行业环保法规和标准体系建设 19
(二)行业环保监管体系建设 20
(三)行业环保科研体系建设 21
(四)行业低碳技术应用和推广 22
(五)公路生态保护和污染治理 22
(六)水路生态保护和污染治理 24
(七)废弃物循环利用 25
五、政策措施 26
(一)牢固树立环境保护理念 26
(二)强化行业环境保护监管工作 27
(三)建立健全管理体制和机制 27
(四)加强政策支持与引导 27



前 言
节约资源和保护环境是我国的基本国策。党的十七大明确要求,“必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置”。因此,坚持资源节约、环境友好是现代交通运输业发展的基本要求,在转变交通运输发展方式和促进产业升级的过程中,交通运输环境保护工作的意义更加重大。
2009年中国政府已向全世界庄严承诺,到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%~45%;我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出实现资源节约环境保护成效显著、主要污染物排放总量显著减少、耕地保有量保持在18.18亿亩及森林覆盖率提高到21.66%等目标。“十二五”期交通运输环境保护工作任务更加艰巨,对交通运输环境保护也提出了全面的更高的要求,我国交通运输业的发展面临着巨大的挑战。
为满足国家可持续发展战略要求,坚持在发展中保护、在保护中发展,促进“资源节约型、环境友好型”交通运输行业建设,特编制《公路水路交通运输环境保护“十二五”发展规划》,以指导“十二五”期交通运输行业环境保护工作。
本规划提出了“十二五”期公路水路交通运输环境保护工作的指导思想和原则,明确了“十二五”期公路水路交通运输环境保护工作的发展目标和主要任务,对交通运输污染防治、生态保护、资源节约、环保管理和科研等领域进行了统筹规划,并提出了保障规划实施的政策措施,是“十二五”期公路水路交通运输环境保护工作的纲领性文件。规划的制定和实施将为构建绿色交通运输体系,加快转变交通运输发展方式发挥重要的基础性指导作用。

一、形势与要求
公路水路交通运输环境保护工作历经多年的发展,在行业污染控制、生态保护与建设、污染事故应急处置及环保监管能力建设等方面都取得了长足进步,初步适应了国家环境保护政策的要求,有力支持了交通运输行业的快速、可持续发展。尤其在建设项目环境保护管理、公路工程景观绿化、船舶油污水防治、水上溢油应急能力建设等方面成效显著,形成了交通运输行业环境保护的特色领域。但随着日益提高的国家环境保护的要求和快速扩展的行业规模的挑战,对公路水路交通运输环境保护工作也提出了全面的更高的要求。
(一)公路水路交通环保的主要成绩
1. 交通运输规划领域
环保理念在规划阶段得到体现。上世纪80年代末,我部率先在港口规划管理工作中明确要求开展环境保护论证工作,开启了规划阶段注重环境保护的新思路,从源头上减少了对生态环境的影响。随着国家对环境保护管理工作提出了更高的要求,在公路、港口和航道等交通规划中都设置了专门的环保篇章,对规划实施的环境影响和应对措施进行了分析和论证;在公路、港口及航道规划方案的确定过程中,尽量避让了自然保护区、水源保护区和珍稀动植物保护区等生态环境敏感目标,尽可能节约了土地和岸线等资源。
规划环评和环保专项规划逐步开展。交通运输行业全面贯彻《环境影响评价法》,目前已完成了数十个沿海及内河主要港口、航道、公路网和公路枢纽的规划环评工作,从环境保护角度对规划方案提出了优化建议和措施,在规划层面上避免了产生重大的环境污染和生态破坏。部分省份组织开展了公路水路交通环保专项规划编制,指导本地区交通环保工作的开展。
2. 基础设施建设领域
环保“三同时”制度得到全面贯彻。交通基础设施建设过程中同步设计和建设了相应的环保设施,行业污染治理能力得到明显提升。截至2008年底,全国交通建设累计投资约400多亿用于环保“三同时”建设。公路交通方面,全国高速公路污水处理设施数量达到2819套,噪声治理设施主要有声屏障40多万延米、隔声窗23万平方米以及防噪声林带5000万平方米;水路交通方面,沿海规模以上港口拥有污水治理设施为429套,中央直属海事机构管辖水域内从事到港船舶污染物接收的船舶达544艘,沿海大部分港口都具备了较强的船舶油污水、船舶垃圾接收能力。
生态保护力度日益加强。交通基础设施建设过程中积极采取生态保护和修复措施。公路交通方面,相继建成了川九路、神宜路、渝湛高速、思小高速等环保、景观方面的示范工程,体现了公路设计和建设的新理念;实施了水土保持、湿地恢复、动物通道等生态保护工程。水路交通方面,采取了增殖放流、人工鱼礁、生物多样性修复等生态保护措施;营口、上海、宁波等港口也着手开展生态型港区的建设。
自然资源利用集约化趋势明显。随着公路网建设等级结构不断优化,港口建设向规模化、集约化和专业化发展,交通运输行业对土地、岸线等资源的利用效率明显提升。2010年公路单位货运周转量的占地面积、沿海港口单位货物吞吐量占用的码头泊位长度比2005年均有明显下降。在交通基础设施建设过程中,还积极推广表层土、疏浚土、废旧沥青、弃渣等资源的再利用。
全面落实国家建设项目环境管理要求。交通运输行业在工程项目实施之前全部依法开展了建设项目环境影响评价报告的编制工作,在项目实施过程中开展了工程环境监理工作,工程交工验收后开展了环境保护专项验收调查工作并形成竣工环保验收调查报告。近年来,行业建设项目环评执行率,环评和竣工环保验收通过率都达到100%,有效保障了交通运输建设任务的顺利完成。
3. 客货运输领域
污染治理成效初显。“十一五”期,尽管交通运输行业的基础设施营运规模和运输周转量都有了较大增长,但污染物排放总量仍得到了有效的控制。2008年,行业主要沿海港口各类污水处理率达到90%,高速公路服务区污水处理率达到88%,噪声敏感点达标率高于90%。2008年交通运输行业污水处理率比“十五”末增长了10%,公路污水回用率达26%,港口污水回用率达12%。行业污染贡献率不足1%,维持在较低水平。船舶污染防治一直是交通运输行业污染治理最为重视的领域之一。船舶油污水排放得到了全面有效的监管和控制,各港口船舶废弃物接收处理能力不断增强,沿海大型港口基本能够实现对船舶污染物的完全接收,渤海、长江口等特殊水域实现了油污水零排放。
污染应急防范能力明显增强。在应急机制和预案体系方面,交通运输行业建立了相对健全的管理及法律法规体系,基本形成了层次清晰、运行顺畅的污染事故应急预案体系;在应急监测及预警方面,推广使用了海上溢油的决策支持、卫星遥感和航空遥感等现代化技术手段,增强了船舶污染事故监视能力,有效缩短了应急响应时间;在应急处置能力建设方面,经过“十一五”期的溢油应急设备库和专业应急处置船舶的集中建设,全国水上溢油应急处置能力有大幅度提升,在环渤海、长江口、珠江口、三峡库区等高风险水域初步具备了应对较大规模溢油事故的应急能力。
4. 行业环境保护管理能力
全面加强行业环境保护管理工作。各级交通运输主管部门逐步建立了行业环境保护管理机构,初步明确了环境保护的管理职责。按照国家有关法律和规定,对交通运输规划环评、项目环评、环保验收等各方面都开展了行业管理工作,确保国家环保法规和要求落到实处。
行业环境保护法规体系初步建立。交通运输行业在建设项目环境保护管理、环境监测和统计、船舶防污染等方面颁布了一系列规章制度,推行了交通建设项目环评和环保设计的技术规范。各类法规和规范保障了行业环境保护工作健康有序的开展。
行业环境监测工作逐步开展。部分省份相继建立了交通环境监测中心站,部分大中型沿海港口也设立了环境监测站点。截至2009年,全国共建成18个行业环境监测站。目前环境监测工作较好地满足了建设项目环境影响评价和竣工环保验收的需要。
行业环保统计全面启动。交通运输部从2006年开始开展全国公路水路交通环境保护调查和统计工作,基本掌握了行业环保总体情况。部省两级环保统计体系初步建立。
5. 行业环保科技支撑
环保科研条件得到一定改善。交通运输部相继投资建设了公路、水路交通环境保护技术实验室等一批行业环保实验室,购置了交通环保实验仪器和设备,环保科研的硬件条件得到了进一步改善。
环保科研初见成效。“十一五”期,交通运输部组织开展了一批公路水路交通环保领域的重大科研课题,各省也相继开展了环保课题研究,在公路生态环境保护、资源集约利用、节能减排、船舶污染防治及溢油应急处置等领域取得了一些科研成果,在实际应用中取得了较好的效果。
(二)当前存在的问题
在取得成绩的同时,也要看到我国公路水路交通环保发展还面临着一些突出的困难和问题。主要体现在以下几个方面:一是行业环境保护管理体系尚不健全,部分行业环境保护法规和技术规范不能适应新形势下环保发展需求,行业环保监督和执行力度不强;二是行业环保监管手段缺乏,环境监测、环保统计、环境监理等方面都较为薄弱,环保监管的资金渠道仍未有效落实;三是行业环保科研的基础性研究不足,资源循环利用、应对气候变化、生态修复等新兴领域研究尚未系统开展,科技支撑力度有待提高,科技成果转化推广机制尚不健全;四是早期建设的部分工程缺乏环保设施,部分基础设施运营管理部门没有污染物回收处理能力,行业总体污染治理能力不足,污染治理设施运行机制有待落实,监管工作有待加强;五是早期建设的部分工程缺少生态保护措施,对生态环境造成一定影响且至今仍未恢复,新建工程生态保护水平依然较低,生态保护和修复技术的针对性和有效性尚且不足;六是废弃物再利用程度总体较低,行业推进循环经济发展的模式有待进一步探索。
(三)“十二五”新形势和新要求
“十二五”期,我国经济仍将保持高速发展,工业化、城镇化、信息化、现代化的步伐将进一步加快。这一时期也是我国经济社会发展和交通运输业转变发展方式的关键时期,发展建设所面临的生态环境承载压力、资源需求压力、全球气候变化影响等矛盾将进一步凸显。
1. 国家环保要求不断提高,要求进一步控制污染排放
目前我国环境质量呈现“局部有所改善,总体尚未遏制,形势依然严峻,压力继续加大”的特点。“十二五”期,国家环境污染治理将从当前的污染物总量控制转向总量控制与环境质量改善并重,对污染排放的控制将更为严格。交通运输行业的污染治理面临着国家的更高要求。
“十二五”期,我国交通基础设施和运输装备的存量和增量都将维持在较大规模,污染物产生总量势必大幅增加,必须不断加强行业污染治理设施的建设力度,确保行业的污染排放和环境影响控制在较低水平。另一方面,基础设施运营和客货运输规模的扩大还将导致运营期污染问题逐渐凸显,需要在继续做好建设期生态环境保护工作的同时,更加重视基础设施养护运营期的污染治理,逐步增强对运输装备的环保管理和污染控制。我国沿海和内河的众多老港区都紧邻城市生活区或旅游区,港口运营产生的散货粉尘、船舶污水、装卸噪声、集疏运车辆噪声等都对城市环境质量造成了一定的影响,迫切需要加大污染防治力度,维系和谐港城关系。
2. 基础设施建设任务依然繁重,要求加大生态保护力度
随着我国生态环境状况日益严峻,交通运输行业发展面临的生态保护压力不断增大。
“十二五”期,全国公路基础设施建设仍保持一定规模,预计“十二五”末公路总里程将达到450万公里。随着公路建设规模不断扩大,东部地区面临着土地资源的严重制约,中西部地区面临着生态脆弱区和国家生态屏障区生态环境保护的压力。
“十二五”期,我国将加快内河高等级航道建设,预计“十二五”末全国内河高等级航道将达到1.33万公里。天然河流的大规模航道建设和梯级开发,有可能对河流湖泊生态系统带来不良影响。
“十二五”期,我国沿海港口将重点开发建设一批新港区,预计新增深水泊位440个。这些港区大多是在原有自然岸线基础上开发建设,对于沿海湿地,水生物种的保护都会产生一定影响。
上述新形势和新要求需要我们在基础设施建设领域加大生态保护和生态修复的力度,重点开发研究相关保护技术,采取有效措施,避免引发重大生态问题。
3. 节能减排压力日益增加,要求加快低碳交通体系建设
作为“三大碳源”之一,交通运输业碳排放占据比例较大且增长较快,是我国节能减排的重点领域。因此,迫切需要推进低碳交通技术、政策的研究和推广实施,开展利用清洁、可再生能源和节约能源的工艺改造,鼓励发展清洁运输装备,加快淘汰更新高能耗的运输和装卸装备。切实把低碳发展的理念落实到交通建设和运输的各个环节中,促进行业主动适应国家低碳经济发展战略,尽快建成以低碳排放为特征的交通体系。
4. 基础设施建设和养护规模迅速扩大,要求进一步节约集约利用资源
发展循环经济是我国推动经济增长方式转变,建设资源节约和环境友好型社会的重要战略措施,也是转变交通发展模式的重要途径。“十二五”期交通基础设施总量仍将快速增长,部分地区还将开始出现较大规模的国省道改造和基础设施大修养护。预计到2015年,全国公路网对占用的土地资源较目前将再增长15%左右;沿海港口深水泊位占用的岸线资源也将增长约20%。在基础设施建设和养护过程中的大量土石方使用和废旧建材堆弃也可能引发一系列生态环境问题。这些都需要不断提高土地、岸线等自然资源的利用效率,大力加强疏浚土、废旧沥青等废弃物的循环利用,在行业资源节约、循环利用等领域增加支持力度和科技投入,研究制订相应的技术标准和推广政策。
5. 行业发展实现绿色转型,要求完善行业环境保护管理体系
《交通运输“十二五”发展规划》提出“交通运输行业要以节能减排为重点,建立以低碳为特征的交通发展模式,提高资源利用效率,加强生态保护和污染治理,构建绿色交通运输体系,走资源节约、环境友好的发展道路”。为保障绿色交通发展目标的实现,“十二五”期,应加强环境保护政策法规、监测、统计等方面的建设,增强行业环境保护管理决策的系统性、科学性和针对性;进一步理顺各级交通环境保护管理机构设置和职责,增强环境保护管理的执行能力。在建设工程的生态环保技术示范与推广方面,需要建立相应的机制和技术规范,提升示范和推广的成效。
二、指导思想和原则
(一)指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜,深入贯彻落实科学发展观,坚持节约资源和保护环境基本国策,坚持在发展中保护,在保护中发展,以建设绿色交通运输体系目标为引领,以可持续发展理念为先导,以交通运输行业加快调整结构、转变发展方式为契机,以体制机制和科技创新为支撑,着力加强行业环境污染防治,积极推进生态环境保护,提升行业环境保护监管水平,不断完善行业环境保护法规和标准,努力构建资源节约型、环境友好型的现代交通运输业。
(二)基本原则
立足行业,适应发展。交通环境保护应立足于我国交通运输业发展的特有阶段,适应新时期国内外形势对行业发展的要求,在满足国家环境保护政策法规的前提下,将环境保护作为推动行业发展模式转变,建设现代交通运输业和“资源节约型、环境友好型”行业的重要切入点和推动力。
统筹规划,分类指导。系统全面的考虑规划、建设、运输等环节和污染防治、生态保护、污染事故应急等领域的环境问题,明确各级政府、基础设施建设单位、运输企业和交通运输消费者等不同责任主体的环境保护职责和义务,实施分类指导,分级实施。在政府职责范围内,需要主动作为,加强监管,发挥主导作用;对于企业和消费者的责任,则需实施积极的引导政策和措施,促进不同领域、不同环节交通运输环保工作的全面均衡发展。
重点突破,有序推进。交通运输行业生态环境保护在一定程度上存在着历史问题尚未解决,新问题不断涌现的局面,“十二五”期,应紧密结合行业发展、政府职能和公众需求,在污染防治、生态保护、应急能力建设、行业环保监管等方面选择问题突出、需求迫切、条件成熟、效益显著的领域优先重点建设,并通过试点、示范,以点带面,逐步、有序推进。
科技先导,政策支持。应进一步加大行业环保的科技投入,全面引进国内外环境保护的先进理念和技术手段,组织实施行业环保的基础理论和共性关键技术研究,逐步提高行业环境保护技术水平;还应协调应用法律、经济、财政、行政管理等多种政策手段,确保规划目标和方案得到有效实施,有效促进交通运输行业绿色发展。
三、发展目标和重点
(一)发展目标
“十二五”期,交通运输行业将全面体现“绿色发展”理念,进一步加大行业环境保护的监管力度、建设力度和科研力度,到2015年,实现公路水路交通环境污染得到有效控制,资源集约利用与生态保护取得实质性突破,污染事故应急处置能力进一步提升,行业环境保护管理体系基本健全,行业环保科技支撑能力显著增强。
——交通环境污染得到有效控制,主要污染物排放强度显著下降。高等级公路和沿海、内河主要港口的污水、废气等污染物基本实现达标排放,噪声污染得到有效控制;营运车辆单位运输周转量的碳排放量比2005年降低11%,营运船舶单位运输周转量的碳排放量比2005年降低16%;化学需氧量(COD)、总悬浮颗粒物(TSP)等主要污染物排放强度比“十一五”末降低20%;交通基础设施施工污水、内河港口生产污水、散货码头粉尘等行业环保的薄弱环节得到有效改善,港区和路域环境质量明显好转。
——交通资源集约利用和生态保护取得实质性突破,行业自然资源利用效率明显提升。相比“十一五”末,交通基础设施建设、养护及运营过程中产生的污水、废旧沥青、疏浚土等的回收利用率显著提高;形成生态型公路和港口工程规范,并逐步得到推广;初步形成统筹协调、科学安排的区域性重大基础设施生态修复计划并开始推进实施。
——交通污染事故应急处置能力进一步提升,建成覆盖全国沿海和主要内河水域的船舶溢油及危化品泄漏应急设备物资储备体系。沿海重点水域形成应对1000吨以上水上溢油事故的应急能力,一般港口水域形成200吨到500吨水上溢油事故的应急处置能力。
——交通行业环境保护管理体系基本健全。政策法规体系进一步完善,行业环保监管涵盖交通规划、基础设施建设与养护管理、客货运输等所有环节;全国沿海和内河主要港口、国家高速公路重点路段的环境状况得到有效监控;初步形成科学规范的全国交通运输环保统计和公报制度。
——交通环保科技支撑能力显著增强。在生态保护理论和技术、碳减排理论和技术、废弃物循环利用技术等领域取得突破,科研成果推广力度进一步提高,初步建成适应行业需求、创新能力强的交通环保科研体系。
(二)发展重点
1. 进一步控制污染
采用源头控制和末端治理并重的手段,进一步控制交通运输污染。
——根据技术发展水平和我国实际情况,对从事客货运输的营运性运输装备,设置能耗和排放限制标准,促进节能环保型车船发展。
——进一步开展交通基础设施建设期污水、噪声和固体废弃物等污染物的治理,实现污染达标排放。
——继续加大营运公路、港口、船舶、客货运站场的污染治理设施建设力度,并加强监督管理,确保污染处理设施的有效运转。
——加快港口装卸机械技术升级改造,淘汰低效率、高污染的老旧设备。
——加强公路养护中的污染防治,冬季养护鼓励采用机械除雪,推广使用环保型融雪剂,减轻融雪剂对路域生态环境的影响。
2. 强化生态保护与建设
坚持“生态保护与修复并重”理念,加强工程建设中的生态保护,实施重大工程生态修复措施。
——研究制订生态型公路、港口、航道工程的技术指南,逐步建立生态型交通基础设施建设的激励机制。
——加强工程建设方案的生态保护优化,实施动物通道、湿地连通、人工鱼礁等生态保护工程,降低工程建设对生态系统的扰动。
——继续加强工程建设临时用地的生态恢复工作,有效防治水土流失。
——在沿海围填海规模和内河航道建设等水运工程较为集中的区域范围内开展生态修复工作,统筹考虑区域生态环境变化,积极调动水生生态系统的自我组织和修复能力,促进生态平衡。
——结合道路养护和国道改造工程,针对穿越或靠近生态敏感区的路段开展生态修复工作。
——根据国际海事组织公约要求,在我国远洋船舶和沿海沿江外贸港口中配置船舶压载水灭活设备设施,防止外来生物入侵。
3. 注重资源节约和集约利用
根据循环经济“减量化,再利用,再循环”的原则,提高基础设施建设的资源利用效率,积极推进资源循环利用。
——公路建设过程中大力推广节地技术,因地制宜的控制工程用地,提高土地资源综合利用效率。
——港口建设过程中坚持统筹规划、深水深用、合理开发,保障港口岸线资源合理、有序利用。
——重视对施工临时用地的恢复,鼓励工程建设中采取改地、造地等措施,节约利用土地资源。
——大力开展废旧建材、疏浚土、弃渣、污水等的再生循环利用。
4. 加强污染事故应急能力建设
重点针对公路水路交通运输危险化学品泄漏、水上溢油等污染事故,加强预警监控、应急组织指挥、应急处置等方面的能力建设 。
5. 完善行业环境保护管理体系
——根据国家环保政策和交通运输行业发展的阶段性特征,制订和完善交通环保相关政策、法规和标准。
——进一步理顺各级交通运输主管部门的环境保护管理机构设置,明确职责范围与监管模式,逐步优化行业环境保护管理机制和体制。
——在规划、建设、养护和运营的全过程中严格执行国家环保“三同时”制度,强化环保监管,研究制定有效的监督考核与责任追究制度。
——继续开展交通运输规划和建设项目环境影响评价工作,逐步试点开展重大战略环境影响评价和项目环保后评估。
——进一步完善建设工程环境监理制度,提高行业环境监理水平。
——重点建设部省两级行业环境监测网络,建成一批技术能力较强的交通环境监测站点。
——进一步加强行业环保统计能力建设,建成部省两级环保统计机制和平台,建立交通运输环境保护公报制度。
6. 提升行业环保科技支撑能力
——组织交通运输环保基础前沿性课题研究以及重大关键技术的开发和示范。
——结合交通运输环保重点工程和示范工程,加大环保科研成果的推广力度,规范和引导企业的科技推广投入。
——进一步改善行业环保科研的条件,继续支持行业环保实验室建设。
——支持相关交通院校的环境保护学科建设,提高行业环保从业人员专业素质,培养专业人才队伍。
——推进交通运输行业减少温室气体排放的国际合作和技术转让,开展构建低碳交通体系的国际合作研究。
四、主要任务
为实现“十二五”公路水路交通运输环保发展目标,重点推进交通运输环境保护工作,提出以下主要任务。
(一)行业环保法规和标准体系建设
完善的环境保护管理法规和技术标准体系是开展行业环保工作的重要依据,更是加强行业环境保护管理的基础手段。公路水路交通环保法规和标准体系主要涉及综合管理、规划、建设与养护,客货运输等领域,包括行业环境保护管理体系、环保投资政策、环保科研、环境监测和环保统计、规划环境影响评价、环保规划、建设项目环境影响评价、环保工程设计、工程污染治理与生态建设、施工期环境监理、竣工环保验收、运输装备污染防治、服务设施环保管理、运输污染事故应急处置等方面。
“十二五”期,将集中对现有的行业环保法规和标准规范进行系统梳理,重点对不适应新形势环保要求的法规进行修订和完善,并研究制订一批当前公路水路交通环保发展迫切需要的法规、政策、标准和规范,初步建立起较为完善的交通环保法规和标准体系。具体内容包括:
行业环保法规修订完善:研究修订《交通运输行业环境保护管理规定》,进一步明确交通运输环境保护管理机构的职责和主要任务;修订《公路水路交通建设项目环境保护管理办法》,进一步完善交通运输行业建设项目环境保护管理;完善《交通运输行业环境监测管理办法》和《交通运输行业环境统计管理规则》,强化行业环境监测和统计工作的管理。
行业环保标准与规范制订:研究制订交通运输环境监测和统计系列技术标准,促进行业环境监测和统计的标准化和规范化;制订发布交通运输规划环境影响评价规范,进一步提高行业规划环评的技术水平;研究制订交通建设工程生态保护的技术指南,推动生态型工程建设;制订工程环境监理技术规范,全面推广环境监理工作。
(二)行业环保监管体系建设
行业环保监管的主要手段包括环境监测、环保统计、规划和建设项目环评监管、环境监理、环保验收等方面。其中环境监测和环保统计是最为基础的监管手段之一,也是实现科学决策的重要依据。目前,交通行业环境监测和统计体系尚不健全,一方面不能全面掌握行业环保工作的发展水平,影响了管理政策和措施的科学决策;另一方面无法对行业环保形成有效监管。因此,“十二五”期,公路水路交通环保监管体系建设将重点集中在行业环境监测网络和统计平台建设两个方面。
行业环境监测网络建设:研究提出交通环境监测网络的总体布局;依托现有的信息网络基础,建设交通运输部环境数据中心和省级交通运输环境监测中心站;选择生态环境敏感或具备一定工作基础的区域重点开始建设公路和港口的监测站点,初步形成布局科学、层次合理的交通运输环境监测网络,基本掌握全国沿海、内河主要港口及国家高速公路重点路段的环保情况。试点推广船舶污染物在线监测系统。
行业环保统计平台建设:建设部省两级交通运输环保统计信息平台,建立标准统一的行业环保统计数据库和网络传输系统,开发统计数据分析系统。
(三)行业环保科研体系建设
行业环保科研主要分为环保基础理论、政策法规、标准规范、应用技术等方面研究,分别涉及污染治理、生态保护和建设、资源循环利用、应对气候变化、节能减排、污染应急处置等领域。“十二五”期,将系统研究分析行业环保科研需求,并针对公路水路交通环保科研存在的主要问题,开展交通运输行业环保科研体系建设,主要包括:
行业环保基础理论与关键技术研究:启动应对气候变化和低碳交通体系的理论方法和政策法规研究,重点开展资源循环利用、节能减排、生态保护、新能源利用等领域的应用基础研究和关键技术研究。
行业环保科研条件建设:进一步支持相关科研院所提升交通运输环保科研的硬件条件,重点资助环境政策和管理、环境空间信息、低碳交通、资源循环利用、生态基础研究等领域的实验室建设。
行业环保科研人才培养:以环保科研课题为依托,以环保实验室为基地,推进科研人才培养,在资源循环利用、节能减排、生态建设和修复、新能源利用等领域造就一批专业水平高、创新能力强的人才队伍。
(四)行业低碳技术应用和推广
建设以低碳排放为特征的交通运输体系将成为“十二五”期行业发展的主要方向之一。交通运输行业既要通过节约能源、利用清洁能源等手段实现直接减排,又要进一步优化运输组织、建设智能交通、发展现代物流,提高运输效率,间接降低能源消耗,减少碳排放。
“十二五”期,通过政策引导与资金补贴,积极推广低碳理念与技术,重点在公交车新能源改造、公路服务设施升级改造、港口节能改造、公路隧道清洁能源利用、公路温拌沥青技术等方面开展试点和推广 。
(五)公路生态保护和污染治理
公路建设和运营期产生的生态环境问题受到广泛关注,减缓公路建设生态影响的主要手段包括湿地保护和连通、生境恢复、景观绿化、水土流失防治、动物通道设置等,而减少污染排放则主要包括对建设和运营过程中产生的污水、噪声、粉尘、固体废弃物等污染物进行处理。
“十二五”期间重点建设内容包括:
生态型公路工程推广:选择中、西部地区典型路段,结合西部开发的省际通道项目,开展生态型公路建设推广工程。建设内容主要包括公路水土流失防治、临时用地生态恢复、动物通道设置、湿地保护和连通、生态排水沟等内容。
公路生态修复试点:结合国道改造工程,针对不同区域的已建公路开展生态修复试点工程。选择穿越或靠近自然保护区公路开展公路两侧生境连通性改造试点工程;在西南和中部山区选择公路实施景观升级改造和水土流失治理试点工程;在“三江源”区域、长江中下游区域和东北区域选择穿越或靠近湿地的公路实施湿地水系连通及生态恢复试点工程。
施工期公路污染治理:重点选择国道改造的施工路段,针对路基、桥涵、隧道、路面等施工过程产生的污水、噪声、粉尘和固体废弃物进一步开展治理。
公路服务区污染治理:进一步开展高速公路服务区污水及垃圾治理;重点推广生态型污水处理技术,选择中西部省(市)的高速公路服务区建设污水生态处理示范工程。
营运期公路噪声治理:对营运期跟踪监测超标的高速公路路段,采取声屏障、隔声窗等措施,逐步开展噪声治理;重点推广公路生态型声屏障技术,选择穿越噪声敏感区域的在建公路实施生态型声屏障建设试点工程。
(六)水路生态保护和污染治理
港口环境问题主要包括建设和运营期产生的生态影响和环境污染。建设过程中主要采取生态护岸、生态移植、植被恢复、增殖放流、人工渔礁等手段来减缓生态影响,同时应逐步重视施工期污染治理;运营过程中重点开展港区污水、噪声、散货粉尘、船舶油污水、船舶生活污水和垃圾等方面的治理,减少污染排放。
“十二五”期重点建设内容包括:
生态型港口工程示范:结合各港口自身条件和建设基础,选择不同区域、不同流域的沿海及内河主要港口开展生态型港口工程的示范建设,主要包括湿地保护和连通、生态护岸、生态缓冲带、资源循环利用、污染控制等内容。
港口生态修复试点:针对重大围填海港口工程较为集中的渤海湾、江苏沿海、珠江三角洲、北部湾等区域,统筹规划,科学安排港口工程生态修复,开展港区生态修复试点工程,主要包括生态移植、植被恢复、增殖放流、人工渔礁等内容。
内河航道生态修复试点:在内河航道建设较为密集的长江干线、西江干线等流域选择合适水域建设航道工程生态修复试点工程,主要包括鱼道建设、增殖放流、生态护岸等内容。
施工期港口航道污染治理:针对港口码头建设和航道疏浚施工过程产生的污水、噪声、粉尘和固体废弃物进一步开展治理。
营运期港口污水处理与回用设施建设:在各沿海主要港口和地区性重要港口、内河主要港口及京杭运河沿线港口扩建和改造污水接收和处理设施,推进污水回用系统建设;补充和完善大连、青岛、宁波-舟山、泉州、惠州、湛江、钦州、洋浦等油品运输大港的油污水接收和集中处理设施。
内河船舶废弃物收集处理设施建设:在长江干线、西江干线、京杭运河、黑龙江、松花江、澜沧江和赣江等重要航道沿线,建设船舶油污水和垃圾集中收集站点,配备油污水和垃圾接收船舶。
船舶生活污水接收处理设施建设:在三峡库区、清江、乌江、松花江等旅游客运区、京杭运河和大连、烟台、威海、海口、深圳、珠海等客运量较大的港口,建设船舶生活污水接收处理设施,并逐步推行客船生活污水收集存储设施。
港口散货粉尘治理:在秦皇岛、唐山、天津、黄骅、日照、连云港等北方煤炭下水港,在宁波-舟山、温州、福州、莆田等主要煤炭输入港,在营口、天津、青岛、日照、连云港、宁波-舟山、防城港等重点矿石运输港口,在济宁、徐州、芜湖、马鞍山、宜昌等内河散货运输港口,开展重点港口粉尘污染治理工程,进一步推广建设防风网、抑尘剂、喷淋除尘、密闭运输系统改造等技术。
(七)废弃物循环利用
为进一步提升行业的资源循环利用率,开展交通废弃物循环利用工程,主要包括交通基础设施建设期的弃渣、疏浚土、建筑垃圾、废旧沥青和废水的循环利用以及营运期养护材料、服务区污水和垃圾等的循环利用。
“十二五”期间重点建设内容包括:
建筑垃圾循环利用示范:选择总长度不低于1000公里的改扩建高速公路和国道主干线项目,集中推广废旧钢材、混凝土等再生利用技术,开展施工建筑垃圾循环利用。
废旧沥青再生利用示范:选择总长度不低于1000公里的新建或改扩建高速公路,开展废旧沥青再生利用示范。
污水循环利用推广:在全国沿海、内河主要港口以及高速公路服务区和高等级航道水上服务区开展污水循环利用推广工程。
五、政策措施
(一)牢固树立环境保护理念
开展交通环保工作是建设“资源节约型、环境友好型”交通运输行业的必然要求。各级交通运输主管部门和相关企事业单位应牢固树立先进的环保理念,自觉按照国家环境保护要求在交通运输规划、建设和运营等各个环节主动做好相关工作。各级交通运输从业人员应不断深入学习国家环境保护有关政策和知识,定期开展行业环境保护工作交流,积极在行业内外开展环保宣传教育。
(二)强化行业环境保护监管工作
各级交通运输主管部门应严格执行环境影响评价法、环保“三同时”制度、环境监测管理条例等国家环境保护有关法律法规;完善各级交通环境保护管理制度和领导干部责任制度,不断加强规划、建设、运营等各阶段的环境保护监督管理。
(三)建立健全管理体制和机制
深入探索并不断完善交通运输行业环境保护管理体制,明确各级交通运输环境保护机构设置和工作职责,建立健全管理工作机制,完善管理手段,创新管理方法,满足交通运输行业环境保护管理工作的要求。
(四)加强政策支持与引导
各级交通运输主管部门和企事业单位应根据国家有关环境保护规定,研究和制订有关政策,支持和鼓励交通运输环境保护工作,并积极筹集和落实交通运输环境保护建设资金,加大交通运输环境保护科研资金投入,加强科技支撑,确保交通运输环境保护设施运行维护资金和环境保护管理工作经费。

社会主义市场经济与共产党员权利义务观

张在祯


(说明:本文于1993年以《论共产党员的权利义务观》为题发表于《探索与研究》杂志第6期“来稿摘登”栏目;1993年10月以《社会主义市场经济与共产党员的权利观》为题参加上海市党建研究会、解放日报、文汇报、支部生活、组织人事报联合举办的“社会主义市场经济与党的建设”论文比赛入选;1994年以《社会主义市场经济与共产党员的权利观》为题载于上海铁路局职工思想政治工作研究会主办的《研究与应用》杂志第3期)

一、问题的提出

党的十四大报告提出我国经济体制改革的目际,是要“建立和完善社会主义市场经济体制”。市场经济是一种商品经济,同时也是一种法制经济.作为商品经济,它强调等价有偿;作为法制经济,它重视权利义务。

在依法治国的时代,每个社会成员都无不受到国法的调整,党员也不例外,所不同的是,从不同的角度看,党员担当着不同的角色,从政党属性看是党员,从国家属性看是公民,从社会属性看可能是某些社会团体的成员,从职业属性看又是某些企业,事业或机关的成员。党有党法,国有国法,社会团体有章程,企事业机关也都有各自的规章制度。党法、国法、章程和规章等不同的社会规范为其成员规定了不同的权利义务。所以,每个党员可能同时享有几种不同的权利,履行几种不同的义务。

然而,每一个共产党员起码同时具有两种权利义务,即党纪党规等党法所规定的党员权利义务和法律法规等国法所规定的公民权利义务。因为党法和国法对党员和公民的思想层次和道德水平的要求不同,党员权利义务与公民权利义务的产生依据,适用主体和性质等很不相同。公民权利义务一般强调等价有偿,而党员权利义务一般强调无私奉献。

因此,作为一个党员公民有时必然会面临着相互矛盾的选择。特别是在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中,共产党员如何看待这两种不同性质的权利义务?亦即共产党员应当树立怎样的权利义务观?本文拟就这一问题浅谈一孔之见。

二、模范履行公民义务是对党员的起码要求

有的同志认为,在社会主义市场经济条件下,党员也应讲等价有偿,无私奉献的提法过时了,好好履行公民义务就不错了。可以肯定,有些党员,甚至是党的干部腐化堕落,违法犯罪,当然是没有履行一个普通公民的义务。但是,认为模范履行公民义务就是一个好党员也是不准确的。

第一,任何共产党员都必须履行宪法和法律规定的公民义务。《中国共产党章程》(以下简称《党章》)规定;“中国共产党员永远是劳动人民的普通一员。”从法律上讲,党员是普通的中国公民,而不是“特殊公民”。作为公民,在法律面前都一律平等,任何公民都享有宪法和法律赋予的公民权利,同时履行宪法和法律规定的公民义务。党员自然也不例外。除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外,所有共产党员都不得谋求任何私利和特权。

第二,仅仅是一般意义上履行公民义务还不能成为一名党员,共产党员要模范地履行公民义务。因为中国共产党员是中国工人阶级的有共产主义觉悟的先锋战土。在生产、工作、学习和社会生活中要起先锋模范作用,体现在法律上就是要模范地履行公民义务,也就是要自觉地严格地履行公民义务,这只是对共产党员的起码要求。

第三,党员的义务标准不是局限于模范地履行公民义务,而是自觉地履行党员义务,就是全心全意为人民服务,要有无私奉献的思想境界。“共产党员特别是各级领导干部必须成为遵守国家法规,遵守劳动纪律、工作纪律,遵守共产主义道德的模范。” 《关于党内政治生活的若干准则》。不妨举一个发生在俄国但同样适用于中共党员的例子来说明。 1992年,在西伯利亚十分艰苦的环境中,有一个火车司机忘我奋战两昼夜,为核定燃料耗量做出了不少贡献,有关部门为他写了请功材料。当时担任交通人民委员会的捷尔任斯基一边看事迹材料一边嘉许地点头称道。末了,问道:“他是共产党员吗?”有关负责人回答:“是的,是个很好的党员。”“那就什么也不需要了。”捷尔任斯基说;“因为他只是履行了一个党员应尽的义务。”这个案例生动形象地说明了党员义务与公民义务的区别。

三、党员行使公民权利要以履行党员义务为前提

有的同志认为,市场经济强调公民的权利义务,党员的公民权利为宪法和法律所保护,不受任何限制。笔者认为党员行使公民权利要以履行党员义务为前提。

作为一名公民,依法可以享有言论、集会、结社、游行、示威的自由,宗教信仰的自由,生命健康权,因防止、制止国家的、集体的财产或者他人的财产、人身遭受侵害而使自己受到损害时的补偿权。作为一名党员公民理所当然地也享有这些自由和权利。必须承认,党员的这些公民权利与《党章》规定的党员义务,如执行党的决定,吃苦在前,享受在后,克己奉公,多做贡献,为了保护国家和人民的利益,在一切困难和危险的时刻挺身而出,英勇斗争,不怕牺牲等存在着一定的冲突。如何处理这种冲突则是共产党员权利义务观的主要内容,也是社会主义市场经济条件下对每一个共产党员的严峻考验。

有些党员在政治上、经济上犯了错误,其重要原因固然是没有树立起坚定的共产主义信念,同时也与这些党员没有正确认识和处理党员义务与公民权利的冲突有关。如在1989年的政治风波中,有些党员也加入了非法组织,参与了集会、游行、示威活动,有的党员还以为这是在行使宪法赋予的公民权利。一方面,这些党员违反了党纪党规的规定:“少数人闹事,党员必须按照党的政策向他们进行宣传解释,慎重处理,使事态平息,对他们提出的某些合理要求,要说服和帮助他们通过正常的途径解决。共产党员在任何情况下,都不得怂恿、支持和参加闹事。”(《关于党内政治生活的若干准则》)另一方面,这些党员没有认识到共产党是执政党,若政府工作没有做好,全党包括每一个党员都负有一定的责任。再如有些党员还组织、参与宗教团体的活动。一般说来,党员也不得组织、参加宗教团体,尽管我国现行宪法赋予公民宗教信仰的自由。至于少数民族党员中由于历史因素和工作需要等原因,还有少数党员信仰宗教或参与某些宗教活动,这只是特殊政策允许下的例外情况。还有些党员与非党群众斤斤计较,“发奖金分角不让,分房子寸土必争”,这也是片面强调行使公民权利,而忘记了履行党员义务。党员务必牢记:“发展社会主义商品经济,在经济领域必须重视和运用价值规律,讲等价交换,但决不能把商品交换的原则引入党内政治生活。” (江泽民《在庆祝中国共产党成立七十周年大会上的讲话》)。

四、市场经济浪潮对党员权利义务观的冲击

国法赋予公民从事个体和私营企业的权利,个体经营者中有党员,并且在稳定物价和为人民服务方面起到了模范作用。但是,党的政策并不提倡和鼓励党员辞去公职而从事个体经营。至于私营企业,在我国改革开放的一段时期,党组织曾经不吸收私营企业主入党,并对已是党员的私营企业主依照党章提出了特殊要求,规定做不到这些特殊要求的,不能再当党员。当然,现在私营企业主入党已经不是问题了。至于自由选择职业,也是公民的一项重要权利,国家允许人才合理流动。但是,党员在调动工作时要受到党员义务的限制,即必须执行党组织决定,服从组织分配。也就是要正确处理党员公民的“职业生涯”与共产党员的“革命事业”的关系。当前进行的改革开放,特别是建立和完善社会主义市场经济体制,对我党来说是史无前例的事业,改革开放中的政策难免出现空隙。在这里值得探讨的是,共产党员能否参与证券交易投机和商品期货交易投机?可以说,没有投机就没有股票交易和商晶期货交易,若允许党员购买股票和参与期货交易,就无法避免党员进行投机。笔者认为作为非党公民钻政策空于发财致富,很难说违反国法。但是,作为党员在依法参与竞争时,应当积极协助党组织克服困难,健全制度,填塞滑洞,而不应只顾个人发财。即使是依靠诚实劳动和合法所得致富了,也要关心和帮助其他群众共同致富。

五、党员义务并没有限制党员的公民权利

有的同志说,在市场经济体制下,党员义务妨碍了党员的公民权利,做党员不合算了。这种观点也不全面。应当承认,要想个人发财,经济上合算,就不要做共产党员。但是,这不等于说是党员义务妨碍了党员的公民权利。

首先,党员义务的许多内容是共产主义道德的要求,共产主义道德作为一种先进的意识形态对社会发展具有指导和促进作用,这是马克思主义关于上层建筑具有相对独立性原理的具体运用。当然,这并不是要夸大上层建筑的反作用。目前,我党也没有要求全体人民都能达到共产主义道德水平,只是要求共产党员应该做到或者作为努力的方向和目标。“我们共产党员最基本的责任是什么呢?就是要遵循人类社会发展的规律,推动社会主义和共产主义事业不断前进,使社会主义和井产主义更快地实现。”

其次,《党章》规定,党员有权在党的会议上和党报党刊上,参加关于党的政策问题的讨论,对党的工作提出建议和倡议。由于中国共产党是执政党,所以党员参与党的方针政策的制定和讨论实质上就是对国家事务的讨论,因而是一种非常重要的言论权。

再次,党员履行党员义务是出于个人自愿。从按理上讲,在不妨害他人的合法利益和个人自愿的前提下,公民的某些权利是可以放弃的。从建党原则上讲,不承认党的章程,不自愿申请入党的人,永远不会成为中共党员。可见,党员入党是党组织和个人双向选择的结果。因此,共产主义道德观也就是每个党员的自觉选择。所以,党员义务的履行并没有限制公民权利的行使。

六、行使党员权利是每个党员的神圣职责